VI SA/Wa 2093/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2010 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej "A." Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Gospodarki decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 16 ust. 4-6 i art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm.) – dalej powoływanej jako ustawa – w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746) i art. 104 k.p.a., po zasięgnięciu opinii Zarządzającego Strefą, odmówił zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej przedsiębiorcy A. z siedzibą w Ł. na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielonego przez Zarządzającego Strefą. Decyzję wydano w następujących ustaleniach; Wymienionym zezwoleniem nr [...] spółka A. otrzymała prawo do prowadzenia działalności gospodarczej, rozumianej jako działalność produkcyjna, handlowa i usługowa w zakresie wytworzonych wyrobów i świadczenia usług określonych według Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług Głównego Urzędu Statystycznego jako konstrukcje metalowe i wyroby metalowe gotowe pozostałe, na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W zezwoleniu w pkt II ustalono następujące warunki prowadzenia działalności gospodarczej: 1. poniesienie na terenie Strefy wydatków inwestycyjnych, będących podstawą obliczenia wysokości pomocy publicznej w terminie do 31 grudnia 2009 r., 2. utworzenie na terenie Strefy co najmniej 46 nowych miejsc pracy i utrzymania zatrudnienia co najmniej 46 pracowników od dnia 30 listopada 2007 r. do dnia 30 listopada 2012 r., 3. przestrzeganie Regulaminu Strefy i innych regulacji prawnych dotyczących funkcjonowania Strefy. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. sprostowanym pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. spółka A. wystąpiła o zmianę zezwolenia poprzez wydłużenie okresu wskazane w pkt II ppkt 2 o trzy lata. W uzasadnieniu wniosku podała, że z powodu kryzysu na rynku pracy ma olbrzymie trudności ze znalezieniem wykwalifikowanych pracowników. Podejmowane przez nią działania dla znalezienia takich pracowników okazały się w znacznej mierze bezskuteczne – pozyskała w zakreślonym terminie jedynie 6 nowych pracowników. Na dowód przeprowadzonych poszukiwań pracowników posiadających wymagane kwalifikacje przedłożyła dokumenty załączone do wniosku. W związku z tym podnosiła, że niemożność dotrzymania warunku z wymienionego punktu zezwolenia była spowodowana okolicznościami od spółki niezależnymi i niemożliwymi do przewidzenia. Brak wykwalifikowanych pracowników stał się również powodem wstrzymania inwestycji polegającej na rozbudowie hali produkcyjnej. Zarząd [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy wyraził pozytywną opinię w sprawie wniosku spółki o zmianę zezwolenia nr [...] widząc potrzebę wspierania nowych inwestycji mających wpływ na rozwój społeczno – gospodarczy regionu. Wymienioną na wstępie decyzją Minister Gospodarki, stwierdzając brak związania opinią zarządu strefy, odmówił zmiany zezwolenia. Wskazując na powołane w decyzji przepisy ustawy minister stwierdził, iż jedynie okoliczności od spółki niezależne mogłyby stanowić podstawę do zmiany warunków zezwolenia na wnioskowane. Powołane we wniosku przez spółkę trudności z pozyskaniem wykwalifikowanych pracowników, w ocenie organu administracji, nie mogą stanowić podstawy do zmiany warunków zezwolenia, jako mieszczące się w granicach ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem organu przedsiębiorca podejmując się konkretnej działalności gospodarczej powinien uwzględnić zmiany sytuacji na rynku pracy by sprostać warunkom zezwolenia. Od momentu wejścia Polski do Unii Europejskiej zaznaczyła się znaczna migracja zarobkowa, w szczególności pracowników wykwalifikowanych, co powinien uwzględnić ubiegający się o zezwolenie przez określenie bezpiecznych terminów realizacji warunków zezwolenia. W związku z tym nieskuteczne działania spółki dla pozyskania niezbędnych pracowników nie mogły uzasadniać wydłużenia terminu zatrudnienia określonego w zezwoleniu. Od decyzji spółka A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzji zarzucono w szczególności naruszenie art. 19 ust. 4 ustawy w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. W ocenie skarżącej, trudności w znalezieniu wykwalifikowanych pracowników, organ administracji błędnie zakwalifikował jako ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej. Ryzyko spółka definiowała jako zdarzenie nieprzewidywalne przez przedsiębiorcę. Gdyby bowiem przedsiębiorcy mogli przewidzieć ryzyko gospodarcze nie dochodziłoby do upadłości na przykład na skutek kryzysów. Skoro zatem ryzyko to jest czymś nieprzewidywalny to nie można definiować tej okoliczności jako zależnej od przedsiębiorcy. Jak podkreślała spółka sam minister ocenił, że brak siły roboczej na polskim rynku stanowi okoliczność, która została przewidziana w art. 19 ust. 4 ustawy. Spółka nie miała żadnego wpływu na migrację pracowników wykwalifikowanych niezbędnych jej do wykonywania działalności, którzy wyjechali z Kraju widząc większe możliwości zarobkowe. Zwracając uwagę na argumentację organu o konieczności przewidzenia, że z chwilą wejścia do Unii mogło dojść do migracji stwierdzono, iż takich doświadczeń wcześniej żaden z pracodawców w Polsce nie miał, gdyż wielkość tej migracji wystąpiła masowo porównywalnie sprzed 29 czy 59 lat. W tym miejscu skarżąca odwołała się do raportu Ministra Gospodarki z lutego 2007 r. ("Wpływ emigracji zarobkowej na gospodarkę Polski"), w którym stwierdzał, że nie sprawdziły się prognozy badaczy o niewielkiej emigracji ludzi, rzędu kilkunastu tysięcy w skali rocznej. W raporcie tym minister wskazywał na negatywne skutki i zagrożenia związane z emigracją zarobkową nazywając to zjawisko "szokiem migracyjnym". Nie można zatem, w ocenie skarżącej, obciążać ją konsekwencjami związanymi z tym zjawiskiem tym bardziej, że największa fala wyjazdów miała miejsce w roku 2005 (tj. w okresie udzielenia zezwolenia), na co wskazuje również w swoim raporcie Minister Gospodarki, a raport ten nie obejmuje tzw. szarej strefy. Podkreślano, że zarząd strefy nie wnosił zastrzeżeń do wniosku skarżącej, a jej wniosek dotyczył jedynie wydłużenia terminu do zatrudnienia wymaganej ilości pracowników. Minister Gospodarki decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem ministra wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał żadnych nowych istotnych informacji mogących mieć wpływ na zmianę decyzji. Argumenty skarżącego były przedmiotem rozważania organu administracji, który uznał je za niewystarczające do zmiany zezwolenia. Zdaniem Ministra Gospodarki przesłanki wskazane w art. 19 ust. 4 ustawy i w art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych dopuszczają zmianę warunków zezwolenia na korzystniejsze dla przedsiębiorcy jedynie wówczas, gdy wykaże on zaistnienie okoliczności od niego niezależnych skutkujących niemożnością dotrzymania ustalonych warunków. Wskazywane we wniosku trudności w zatrudnieniu wykwalifikowanych pracowników organ nie uznał za niezależne okoliczności od przedsiębiorcy mogące stanowić podstawę do zmiany zezwolenia. Podkreślano, że przedsiębiorca powinien przy składaniu wniosku o zezwolenie uwzględnić zmiany koniunktury gospodarczej w pewnych horyzoncie czasowym. Natomiast trudności w zatrudnieniu mieszczą się w granicach ryzyka inwestycyjnego przedsiębiorcy. Skarżąca uzyskała zezwolenie w dniu [...] czerwca 2005 r., a więc w okresie największych zmian na rynku pracy wywołanych przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej i zmiany te były już wnioskodawcy znane. Dlatego spółka ubiegając się o zezwolenie powinna uwzględnić te zmiany, przez zbadanie podaży na rynku pracy, określając bezpieczne dla siebie terminy zatrudnienia. Odnosząc się do opinii zarządu strefy, Minister Gospodarki stwierdził, iż nie będąc nią związany nie podzielił stanowiska opiniującego. Od decyzji A.z siedzibą w Ł. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Skarżąca podkreślała, że sam fakt, iż nie przewidywała w chwili ustalania warunków zezwolenia trudności w znalezieniu pracowników nie powoduje, że trudności w tym zakresie były zależne od spółki. Jeżeli minister uznał trudności związane z zatrudnieniem wykwalifikowanych pracowników za ryzyko inwestycyjne, to ten element ryzyka inwestycyjnego nie może być uznany za zależny od przedsiębiorcy. Ryzyko inwestycyjne jest czymś nieznanym i nieprzewidywalnym, dlatego nie można uznać, iż jest zależne od przedsiębiorcy. Pewne zmiany na rynku pracy są do przewidzenia, jednakże nie w warunkach jakie wystąpiły w Polsce po przystąpieniu do Unii. Emigracja pracownicza, jaka miała miejsce w 2005 r., była na tyle masowa, że nie mogli jej nawet przewidzieć analitycy rynku pracy, a co dopiero spółka produkująca drabiny i podnośniki hydrauliczne. W tym miejscu ponownie powołano się na raport Ministra Gospodarki z lutego 2007 r. "Wpływ emigracji zarobkowej na gospodarkę Polski", w którym minister stwierdzał, że nie sprawdziły się prognozy badaczy o niewielkiej skali migracji pracowniczej. W tych okolicznościach, zdaniem spółki, interpretacja art. 19 ust. 4 ustawy dokonana przez ministra nie była właściwa. Spółka podkreślała, że migracja pracowników wykwalifikowanych, głównie z ziem odzyskanych, nie mogła być przewidywalna przez spółkę i absolutnie nie była od niej zależna. Największa fala wyjazdów nastąpiła nie w 2004 r., kiedy spółka negocjowała warunki zezwolenia, lecz dopiero w roku 2005, gdy już zezwolenie z określonymi w nim warunkami otrzymała, a dane o tej migracji były podane dopiero na koniec roku 2005. Zatem spółka nawet śledząc te dane, w dacie wyrażania zgody na warunki zezwolenia nie była w stanie tak dużego odpływu pracowników wykwalifikowanych przewidzieć i ustalić bezpieczne dla siebie terminy zatrudnienia. Z tych względów ustawodawca wprowadził możliwość zmiany zezwolenia w art. 19 ust. 4 ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, wskazując na uznaniowy charakter decyzji opartej na art. 19 ust. 4 ustawy, wnosił o oddalenie skargi. Zdaniem organu administracji działanie skarżącej obarczone było ryzykiem, które mogła przewidzieć, gdyż już w chwili otrzymywania zezwolenia zjawisko migracji zarobkowej do krajów Unii występowało. Ponadto zakwestionowano skuteczność pełnomocnictwa do wniesienia skargi oraz skuteczność samego umocowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 16 ust. 4-6 i art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Według przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie stref wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują moc. Do zezwoleń, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy art. 19 ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, tj. ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych opublikowanej jako tekst jednolity w Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274. Zgodnie z przepisem art. 19 ust. 4 ustawy, w brzmieniu przed nowelą wprowadzoną ustawą o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi, rozszerzenie zaś przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu może nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych w art. 16 ust. 3. Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 - zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników. Wydanie decyzji zmieniającej zezwolenie powinno być poprzedzone zasięgnięciem opinii zarządzającego strefą (art. 16 ust. 5 ustawy), która to opinia, jak każdy dowód w sprawie, powinna podlegać ocenie organu z zachowaniem przepisów postępowania zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bowiem wydane rozstrzygnięcie organ administracji jest obowiązany prawidłowo uzasadnić zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r. w sprawie II SA 883/82). Organ administracji nie odniósł się w zakresie wymaganym wymienionymi przepisami postępowania do przedmiotowej opinii Zarządu [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, która postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek skarżącej o przedłużenie terminu do docelowego zatrudnienia pracowników. W opinii tej wskazano na udokumentowane działania spółki zmierzające do zaangażowania wykwalifikowanych pracowników stwierdzone przeprowadzonymi kontrolami przez zarząd strefy. W wyniku przeprowadzonych kontroli spółki stwierdzono rozpoczęcie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w strefie z poniesieniem przez niego nakładów inwestycyjnych w wysokości ponad siedmiu milionów złotych. Uzasadniając swoją opinię w aspekcie interesu społecznego Zarząd [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej podkreślał, że widzi potrzebę wspierania działalności spółki z uwagi na to, że jej inwestycja ma wpływ na rozwój społeczno – gospodarczy regionu. Tymczasem Minister Gospodarki stwierdził jedynie, iż nie będąc związany opinią postanowił jej nie uwzględnić nie podzielając stanowiska opiniującego, bez podania przyczyn, dla których stanowisko opiniującego nie miało dla ministra wartości merytorycznej. Organ administracji nie rozpoznał zatem sprawy w powyższym zakresie, gdyż nie ocenił opinii zarządzającego strefą, do czego był obowiązany na mocy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Opinia taka nie miała oczywiście charakteru wiążącego, nie znaczy to jednak, że organ mógł ją pominąć w swoich rozważaniach. Opinia jest dowodem w sprawie, także podlegającym ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a. Skarżąca nie wnioskowała o obniżenie zatrudnienia, nie wychodziła zatem poza wymagania art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy, lecz wnioskowała o wydłużenie terminu do zatrudnienia wskazanej w zezwoleniu ilości osób, argumentując wniosek brakiem pracowników wykwalifikowanych na skutek masowej migracji pracowników do państw Unii po przestąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Cytowany przepis art. 19 ust. 4 ustawy przewiduje co do zasady możliwość zmiany zezwolenia, co wynika wprost z jego treści, jednakże decyzja zmieniająca zezwolenie wydana w trybie art. 19 ust. 4 ustawy nie musi dotyczyć wyłącznie warunków określonych już w zezwoleniu. Zmiana warunków zezwolenia uzależniona jest od zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Warunki te określone są w pkt II ppkt 2 zezwolenia i odnoszą się do terminu zatrudnienia określonej liczby pracowników. Decyzja o zmianie warunków zezwolenia we wnioskowanym zakresie ma charakter uznaniowy. Jeśli zatem w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy to więc domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r. w sprawie V SA 2880/09). W związku z tym organ administracji publicznej powinien starannie wyważyć proporcje pomiędzy interesem publicznym zasługującym na ochronę prawną oraz słusznym interesem strony także zasługującym na prawną ochronę. Zasadność interesu publicznego w funkcjonowaniu spółki w specjalnej strefie ekonomicznej uzasadniał Zarząd [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w przedłożonej opinii. Natomiast swój słuszny interes strona przedłożyła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze. Orzekając zatem na zasadzie uznania administracyjnego organ nie może dokonywać rozstrzygnięcia z pominięciem wymagania określonego w art. 80 k.p.a. Taka decyzja powinna być zgodna z prawem, nie przekraczać granic uznania oraz uwzględniać interes publiczny i słuszny interes strony. Tymczasem organ administracji publicznej wskazując, iż opinia zarządu strefy go nie wiąże stwierdził jedynie, że nie podziela stanowiska opiniującego bez podania przyczyn tego stwierdzenia. Skarżąca podkreślała, że czyniła wszelkie starania w zatrudnieniu wykwalifikowanych pracowników, jednakże rozpoczęcie przez nią działalności gospodarczej zbiegło się z migracją wykwalifikowanej siły roboczej do państw Unii w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej i otwarciem granic. Wskazywała przy tym na świadomość organu administracji co do tego faktu w opublikowanym przez Ministra Gospodarki raporcie z lutego 2007 r. "Wpływ emigracji zarobkowej na gospodarkę Polski", w którym minister stwierdzał, że nie sprawdziły się prognozy badaczy o niewielkiej skali migracji pracowniczej. Jednakże zdaniem organu administracji ta okoliczność powinna być wzięta pod uwagę przez spółkę w dacie wnioskowania o zezwolenie, gdyż było to jej ryzyko inwestycyjne. W ocenie Ministra Gospodarki spółka powinna przed wnioskowaniem o wydanie zezwolenia dokonać badań rynku pracy, by w warunkach zezwolenia zabezpieczyć sobie realny termin dla zatrudnienia wymaganej ilości fachowców. W odpowiedzi spółki na ten zarzut nie można uznać za nieuzasadnione jej stwierdzenie, iż nie jest ona profesjonalistą w zakresie badania rynku pracy, gdyż jej działalność to produkcja drabin i podnośników hydraulicznych, a informacje o migracji zarobkowej na tak dużą skalę miała możliwość pozyskiwać z właściwych publikacji, które jednak ukazały się z rocznym opóźnieniem, tj. po uzyskaniu zezwolenia. Należy również zauważyć, iż nawet specjaliści z zakresu badania krajowego rynku pracy byli zaskoczeni tak dużym odpływem, po przystąpieniu Polski do Unii i otwarciu granic, przede wszystkim wykwalifikowanych pracowników. Jeżeli zatem specjaliści z zakresu badania rynku pracy zostali zaskoczeni skalą migracji zarobkowej z Polski to rodzi się pytanie, na jakiej podstawie i według jakich ustaleń, organ administracji uznał, że nie przewidzenie tego zjawiska przez przedsiębiorcę, który nie posiada środków i metod do badania rynku pracy, stanowi okoliczność zależną od skarżącej. Minister Gospodarki stwierdzając, że ryzyko inwestycyjne jest wpisane w działalność gospodarczą przedsiębiorcy użył określenia nie występującego w art. 19 ust. 4 ustawy nie wyjaśniając jednocześnie czy określenie to rozumie jako pojęcie normatywne czy też nie i dlaczego. W konsekwencji dokonał transpozycji tego określenia do wymienionego przepisu jako okoliczności zależnej od przedsiębiorcy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ administracji stwierdził autorytatywnie, że przedsiębiorca jest w całości obarczony owym ryzykiem inwestycyjnym w zakresie możliwości zatrudnienia niezbędnych mu pracowników, nie uwzględniając działań skarżącej spółki zdeterminowanych na pozyskanie niezbędnych dla niej pracowników, w relacji do realiów zaistniałych na rynku pracy. Nie wymaga bowiem szerszego dowodzenia, że pracownicy wykwalifikowani mając wybór pomiędzy wynagrodzeniami proponowanymi im przez pracodawców krajowych i przez ich odpowiedników za granicą, wybierali zarobki wyższe, a te mogli zaproponować tylko pracodawcy zagraniczni. W tych okolicznościach, jak wskazywała skarżąca, na krajowym rynku podaży pracy pracowników wykwalifikowanych doszło do gwałtownej dekoniunktury, którą to organ administracji określił jako ryzyko inwestycyjne przedsiębiorcy nie przeprowadzając w tym zakresie ustaleń co do okoliczności wskazanych w art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Jednocześnie należy w tym miejscu ponownie zauważyć, że skarżąca wnioskowała jedynie o przedłużenie terminu do dokonania docelowego zatrudnienia określonej w zezwoleniu ilości pracowników i w tym celu podjęła wszelkie kroki dla sprostania warunkom zezwolenia. Organ administracji nie ustalił jednakże czy te działania spółki nie były na tyle wszechstronne i intensywne by można było stwierdzić, iż niedostateczne zatrudnienie pracowników przez spółkę było spowodowane okolicznościami od niej zależnymi. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej pozwala na stwierdzenie, że organ administracji nie ustalił w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy oraz nie poddał wnikliwej analizie wskazanych przez stronę przyczyn niemożności spełnienia warunku zezwolenia. Zaliczenie natomiast niemożności zatrudnienia wymaganej ilości fachowców w terminie zakreślonym zezwoleniem do kategorii ryzyka inwestycyjnego nieznanego art. 19 ust. 4 ustawy sprawia, że organ administracji dokonał zdefiniowania wskazanych w tym przepisie "okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy" przez wprowadzenie dodatkowego określenia nie mającego umocowania w niezbędnych ustaleniach. Innymi słowy organ administracji, nie stwierdzając zaniedbań spółki w działaniach zmierzających do zatrudnienia wymaganej ilości fachowców w zakreślonym terminie, wprowadził do art. 19 ust. 4 ustawy i posłużył się terminem nieostrym i pojemnym zwalniając się z obowiązku jego doprecyzowania do stanu faktycznego sprawy. Takie uzasadnienie stanowiska organu administracji stoi w sprzeczności zarówno z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i z art. 107 § 3 k.p.a., których to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym rozpoznając ponownie sprawę Minister Gospodarki rozważy specyfikę działalności gospodarczej skarżącej spółki i odniesie ją do przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych mając na względzie cele, dla których tworzy się specjalne strefy ekonomiczne określone w art. 3 ustawy, jak również dokona oceny opinii zarządzającego strefą. Następnie swoją decyzję uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., mając na uwadze konieczność zindywidualizowania przesłanek przemawiających za określonym rozstrzygnięciem. Minister Gospodarki zarzucił w odpowiedzi na skargę brak umocowania pełnomocnika skarżącej do sporządzenia skargi jak i poddał w wątpliwość upoważnienie do reprezentacji mocodawcy. Pierwsza kwestia została wyjaśniona oświadczeniem pełnomocnika, który stwierdził, że jego umocowanie obejmowało również sporządzenie skargi. Natomiast co do drugiej to jak wynika z odpisu aktualnego Krajowego Rejestru Sądowego z 2008 r. (złożonego w toku postępowania administracyjnego) oraz z odpisu KRS z 2009 r. (załączonego do akt sądowych) osobą wyłącznie uprawnioną do reprezentacji spółki z ramienia jej zarządu była osoba, która podpisała pełnomocnictwo złożone do sądu. Przy czym z ostatniego ze złożonych odpisów z KRS nie wynika by w zakresie reprezentacji zarządu spółki były wprowadzane zmiany do umowy spółki. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w obu decyzjach została niewłaściwie określona siedziba spółki A.. W decyzjach podano jej siedzibę w miejscowości L., podczas gdy z odpisu KRS (Dział 1 Rubryka 2) złożonego w postępowaniu administracyjnym, jak i z odpisu KRS przedłożonego do sądu wynika, iż siedzibą spółki jest miejscowość Ł.. Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji rozważy i tę kwestię. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.