VI SA/Wa 2096/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi B. S. i J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących B. S. i J.S. kwotę 8700 (osiem tysięcy siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej organem/Generalnym Dyrektorem) decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr O.LU.Z- 3.4361.3.2016.3.aw po rozpatrzeniu odwołania B. S. i J. S. (zwanych dalej skarżącymi) od decyzji Kierownika Rejonu w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (zwanego dalej organem I instancji) z [...] marca 2016 r. nr [...] wymierzającej skarżącym karę pieniężną w wysokości 55 927,50 zł za zajęcie pasa drogowego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że w trakcie objazdu drogi w dniu 7 stycznia 2016 r. stwierdzono ustawienie nowej, jednostronnej reklamy o treści "[...]". Reklama zlokalizowana została w całości w pasie drogowym drogi krajowej Nr 19 odcinek L. – K. w Gminie [..] K., w km 355+540, strona lewa w obszarze zabudowanym, bez zezwolenia zarządcy drogi. Na podstawie posiadanych dokumentów tj.: mapy sytuacyjno - wysokościowej, wskazań biegłego sądowego - geodety z przebiegu granicy podczas wznowienia granicy w 2010 r. pomiędzy działkami nr [...] a działką nr [...], której Skarb Państwa jest zarządcą oraz przeprowadzonych pomiarów w terenie pasa drogowego i obmiaru reklamy, wykonanej z miejsca jej lokalizacji dokumentacji fotograficznej oraz szkicu technicznego organ I instancji ustalił, że: granica pasa drogowego drogi krajowej nr 19 usytuowana jest w odległości 19,46 m od osi jezdni drogi, czyli 15,10 m od zewnętrznej krawędzi nawierzchni jezdni wyznaczonej krawężnikiem, w km 355+540 po lewej stronie drogi krajowej Nr 19, w odległości 8,00 m od krawędzi jezdni (wyznaczonej krawężnikiem) ustawiona jest reklama jednostronna. Tablica reklamowa zamontowana jest na konstrukcji metalowej, powiązanej z gruntem dwoma słupami stalowymi, każdy słup posiada podporę metalową umocnioną do gruntu (obciążoną) elementami betonowymi. Elementy betonowe ułożone na gruncie o wymiarach 1,10 m x 1,25 m = 1,37 m2 i 1,00 m x 1,20 m - 1,20 m2. Reklama posiada wymiary: szerokość 6,00 m, wysokość 3,00 m. Powierzchnia jednej strony reklamy wynosi 18,00 m2. Odległość 8,00 m dotyczy wewnętrznej krawędzi reklamy, natomiast jej zewnętrzna krawędź (maksymalnie wysunięty element w stosunku do jezdni) zlokalizowana jest w odległości 11,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, obmiary w terenie w świetle posiadanego dokumentu geodezyjnego (map sytuacyjno - wysokościowych) potwierdziły, że reklama w całości zlokalizowana jest w pasie drogowym drogi krajowej. W oparciu o uzyskany ze Starostwa Powiatowego w K., Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami wykaz podmiotów i działek dla działki nr [...] organ I instancji stwierdził, że w budynku pod szyldem "[...]" prowadzona jest działalność gospodarcza a reklama powiązana jest z działalnością gospodarczą prowadzoną na działce o nr ewid gruntu [...]. Stwierdzono, że w wykazie podmiotów i działek dla działki nr [...] widnieje Gmina [...] K. oraz J. S. i B. S. W wyniku ustalania strony postępowania Gmina [...] K. poinformowała zarządcę drogi, że nie jest inwestorem ani współinwestorem przedmiotowej reklamy "[...]". Na podstawie wpisów dokonanych w CEIDG strona postępowania została określona jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą "[...]". W związku z powyższym w stosunku do współwłaścicieli działki nr [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej reklamy jednostronnej, w wyniku którego wymierzono skarżącym karę pieniężną w opisanej w decyzji wysokości. Odwołanie od ww. decyzji złożyli skarżący wskazując, że nie ponoszą odpowiedzialności za posadowienie reklamy w tym miejscu, bowiem zlecili budowę urządzenia reklamowego firmie zewnętrznej, która miała wykonać ją zgodnie z prawem. Wskazali ponadto nieprawidłowe doręczenie korespondencji. Organ uznał, że zarzuty skarżących są niezasadne a decyzja jest prawidłowa. Wskazał, że współwłaściciele działki nr ewid. [...], na której wybudowany został hotel, restauracja [...], są zameldowani pod ww. adresem i adres ten został przez jednego ze współwłaścicieli ww. działki, tj. B. S., wskazany jako adres do doręczeń dla osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą. Podniósł, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej udp) reklamy będące obiektami budowlanymi przy drogach krajowych w terenie zabudowy winny być zlokalizowane co najmniej 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, natomiast poza terenem zabudowy co najmniej 25,0 m od ww. zewnętrznej krawędzi jezdni. Zwrot "co najmniej" oznacza, że jeżeli granica pasa drogowego usytuowana jest dalej, niż wskazana przepisem odległość, należy sytuować obiekt budowlany w odległości większej. Organ wskazał, że przed usytuowaniem reklamy w pasie drogowym, zgodnie z art. 39 ust. 3 udp, inwestor winien uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na jego lokalizację w tym pasie lub podpisać umowę, o której mowa w ust. 7 lub art. 22 ust. 2c udp. Zdaniem organu argument skarżących zlecenia budowy urządzenia reklamowego firmie zewnętrznej, jak również dokument w postaci faktury VAT nr 01B/02/2016 z 1 lutego 2016 r., w przedmiotowym postępowaniu stają się nieistotne, gdyż w sytuacji, gdy zajęcie pasa drogowego polega na realizacji zamierzenia inwestycyjnego (wykonanie robót budowlanych w postaci budowy urządzenia reklamowego) ma znaczenie, kto jest inwestorem, a więc osobą, która zadecydowała o wykonaniu robót budowlanych i poniosła ich koszty, niezależnie od tego czy roboty te wykonywała osobiście, czy zleciła ich wykonanie innym osobom. Organ wskazał, że zgodnie z art. 40 udp prawidłowo nałożono na skarżących jako inwestora opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: art. 61 § 4 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. polegającego na niezawiadomieniu stron niniejszego postępowania administracyjnego o wszczęciu tegoż postępowania, co powodowało niezapewnienie skarżącym możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w całości stanu faktycznego leżącego u podstaw wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejsze sprawie, co w konsekwencji powodowało niewłaściwe ustalenie stron przedmiotowego postępowania administracyjnego, art. 86 w związku z art. 67 § 1 i § 2 pkt 2 i art. 72 § 1 k.p.a., polegającego na zastąpieniu dowodu z przesłuchania stron notatką urzędową zawierającą ustne wyjaśnienia strony postępowania, co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wskazali na nietrafne rozważania organów administracji w zakresie adresów doręczania pism i decyzji, ustalonym przez te organy stronom postępowania. Podnieśli, że organy administracji nie ustaliły kwestii własności reklamy hotelu i restauracji "[...]" oraz nie ustaliły podmiotu, który faktycznie zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. Ich zdaniem, skoro reklama dotyczyła hotelu i restauracji "[...]", przedmiotu działalności gospodarczej B. S., to reklama ta nie była własnością J. S., który takiej działalności nie prowadzi. Ich zdaniem, skoro przedmiotowa reklama, w dniu 1 lutego 2016 r., została zbyta, to skarżąca nie ponosi odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, za okres poczynając od powyższej daty, gdyż przestała być właścicielem tejże reklamy, przestała też faktycznie zajmować pas drogowy bez zezwolenia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z [...] sierpnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję wymierzającą skarżącym karę pieniężną w wysokości 55 927,50 zł za zajęcie pasa drogowego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie, kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasad pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Nadto należy zauważyć, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a.. Z przyczyn podanych wyżej nie można oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję, sprawuje w myśl powołanych wyżej przepisów, kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Odnosząc się do tej konkretnej sprawy należy zauważyć, że organ nie przeprowadził postępowania a oparł się w całości na postępowaniu organu I instancji. W ocenie Sądu nie została wyjaśniona kwestia uznania przez organ J. S. jako strony przedmiotowego postępowania i obarczenia odpowiedzialnością skarżących za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia, za cały okres wskazany w zaskarżonej decyzji. Należy podzielić stanowisko organu, że zarządca drogi nie ma instrumentów przewidzianych przepisami prawa, którymi mógłby oceniać stopień winy skarżących. Postępowanie organu ma sprowadzić się jedynie do ustalenia, czy faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, określić powierzchnię zajętego pasa drogowego oraz ustalić, kto zajął bez zezwolenia ww. pas drogowy, co w przedmiotowym postępowaniu zostało wykonane. Zdaniem organu nawet gdyby uznać za stronę tylko jednego z małżonków tj. np. B. S., to wówczas pod adresem organu padłby zarzut uznania tylko jej za stronę, a więc nie ustalenia wszystkich stron postępowania, w sytuacji gdy J. S. jest współwłaścicielem działki nr ewid. [...], a B. S. nie prowadziła na niej działalności gospodarczej. Organ uznaje, że B. S. zgodnie z CEIDG na nieruchomości nr [...] ul. P. w K. nie prowadziła działalności gospodarczej, w dacie wszczęcia postępowania oraz w dacie wydania decyzji, co sama potwierdza w piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r. Niemnie jednak zamontowanie reklamy jak również jej rozbiórkę zlecono firmie zewnętrznej. Na podstawie faktury VAT nr 01B/02/2016 z dnia 1 lutego 2016 r. przeniesiono jej własność na inny podmiot. W tym stanie rzeczy wymaga wyjaśnienia kwestia wystawienia faktury VAT, przez podmiot, który nie prowadził działalności gospodarczej. Ponadto jak twierdzą skarżący, skoro przedmiotowa reklama, w dniu 1 lutego 2016 r., została zbyta, to z jakich powodów organ uznał, ich za podmioty ponoszące odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, za okres poczynając od powyższej daty. Nawet gdyby przyjąć, że odpowiedzialność za posadowienie w okresie do 1 lutego 2016 r. ponoszą skarżący, to z jakiego powodu, ponoszą odpowiedzialność po jej zbyciu. Organ tę kwestię winien wyjaśnić a nie tylko stwierdzić, że "Niezrozumiałe jest żądanie skarżących uznania ww. faktury VAT nr 01B/02/2016 z dnia 1 lutego 2016 r. jako dokumentu, który obligowałby organ do zmiany lub uchylenia decyzji". W ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., polegający na niezawiadomieniu stron postępowania administracyjnego o jego wszczęciu, co w konsekwencji spowodowało niezapewnienie skarżącym możliwości czynnego udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Zdaniem Sądu organ wyjaśnił skarżącym przyczyny podjęcia decyzji o wysyłaniu korespondencji na ustalony adres. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.