VI SA/Wa 2101/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2010 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Z. D. kwotę 708 (siedemset osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 23.580 zł na przedsiębiorcę Z. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "W." z siedzibą w K. za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40c, art. 41 ust. 4 , 5, i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.- dalej jako u.d.p.), § 2 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia z dnia 31 grudnia 2002 r. (Dz. U. 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.- dalej u.d.p.) oraz lp. 6 pkt 1 lit. d) i e), lp. 6 pkt 9 lit. d) i e), lp. 9 pkt 6 lit. b) załącznika nr 2 do ww. ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.- dalej p.r.d.), Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia poczynione w dniu [...] marca 2009 r. podczas kontroli drogowej na ul. L. w G. (droga gminna [...]). Zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki S. o nr rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki C. o nr rejestracyjnym [...]. Pojazd był kierowany przez T. K., który wykonywał transport drewna z N. do K. W wyniku ważenia oraz pomiarów pojazdu stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk 13,671 t na oś pojedynczą nienapędową przyczepy - przekroczenie o 5,671 t, - nacisk 9,261 t na oś pojedynczą nienapędową przyczepy - przekroczenie o 5,671 t, - nacisk 19,257 t na podwójnej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 1,261 t, - masa całkowita zespołu pojazdów 49,686 t - przekroczenie o 7,686 t, - przewoźnik nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W tej sytuacji w ocenie organu I instancji doszło do: - przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t dla podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, przy odległościach pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m, - przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t dla dwóch pojedynczych osi nienapędowych, - przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego składającego się z trzyosiowego ciągnika siodłowego i dwu lub trzyosiowej naczepy. W konsekwencji została nałożona kara pieniężna w wysokości 23.580 zł. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnosił, iż pojazd załadowano w oparciu o tabelę "Techniczne właściwości drewna", w momencie załadunku nie ma możliwości określenia ładunku w tonach. Ponadto zwrócił uwagę, że droga, na której zatrzymano pojazd jest oznakowana jako ciągłość dróg krajowych nr [...] i nr 16 w związku z czym obowiązują na niej dopuszczalne naciski do 10 t. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) nie znalazł podstaw do uwzględnienia argumentów strony. Cytując przywołane w decyzji przepisy prawa GITD uznał, że regulacje dotyczące dopuszczalnych nacisków na osie i innych dopuszczalnych parametrów pojazdów, czy też warunków technicznych pojazdów, mają charakter uniwersalny i obejmują co do zasady wszystkich użytkowników dróg niezależnie od rodzaju przewożonego ładunku. Przepisy transportowe i ruchu drogowego mają na celu zapewnienie optymalnych warunków bezpieczeństwa poruszania się po drogach publicznych wszystkim ich użytkownikom, nie zaś tylko określonej grupie zawodowych przewoźników. Poruszanie się pojazdów o wielokrotnie przekroczonych parametrach pojazdu, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, stanowi poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego. Zdaniem organu w przypadku przewozu drewna zainstalowanie odpowiedniej wagi rozwiązałoby sygnalizowany w odwołaniu problem. Jednakże wiąże się to niewątpliwie z koniecznością poniesienia kosztów. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego oznaczenia drogi GITD wyjaśnił, iż o dozwolonych naciskach osi na danej drodze rozstrzyga akt prawny, a nie znak drogowy. Stosownie do art. 41 ust. 4 i 5 u.d.p. wykaz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t oraz wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, ustalone zostały rozporządzeniami Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. (odpowiednio: Dz. U. Nr 219, poz. 1860 i poz. 1861). Wszystkie inne drogi, nie wymienione w tych rozporządzeniach stanowią sieć dróg, po których mogą się poruszać pojazdy o nacisku na pojedynczą oś do 8 t. W rozpatrywanym przypadku pojazd zatrzymano na odcinku drogi gminnej, który nie zalicza się do kategorii dróg wymienionych w powyższych rozporządzeniach, zatem nie było można więc uznać zarzutów skarżącego za zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. D. wniósł o uchylenie decyzji zarzucając naruszenie : - art. art. 5 ust. 1 i 7 ust. 1 u.d.p., - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (Dz. U. Nr 219, poz. 1861) - załącznik Nr 1, poz. 12. Zdaniem skarżącego uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani stosować się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te osoby, sygnały świetlne lub znaki drogowe. W piśmiennictwie wskazuje się na hierarchię dyrektyw obowiązujących w ruchu drogowym, płynących z różnych źródeł (zakres przedmiotowy) oraz ich adresatów (zakres podmiotowy). Kolejność ich obowiązywania pozostaje w ścisłym związku z porządkiem ich wymienienia. Hierarchia stanowi spójny system i jest podstawą bezpieczeństwa i płynności ruchu. Z ułożenia tej hierarchii wynika, że obowiązuje następująca kolejność: a) polecenia dawane przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, b) sygnały dawane przez osoby kierujące ruchem kontroli, c) sygnały świetlne, d) znaki drogowe, e) przepisy prawa (tak Stefański Ryszard A., Komentarz do art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.05.108.908), [w:] R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, LEX, 2008, wyd. III ). Skarżący nie kwestionuje, że samochód został zatrzymany przez Inspekcję Transportu Drogowego (ITD) na ulicy L. w G. Jednakże wbrew twierdzeniom organu droga ta znajduje się w ciągu drogi krajowej nr [...] i 16. Skarżący podkreśla, iż samochód zjechał na ul. L. wyłącznie na polecenie ITD. W chwili bowiem rozpoczęcia interwencji przez Inspekcję, samochód ciężarowy znajdował się w ciągu drogi [...] i 16, a dokładanie na skrzyżowaniu tych dróg. Dopiero na polecenie Inspekcji samochód zjechał z tego skrzyżowania na ulicę L. Skarżący wskazuje, iż wjeżdżając do G. zarówno od strony O. – M., jak i od strony B., stojące przy tych drogach znaki wskazują na tranzyt dla samochodów ciężarowych biegnący właśnie drogami [...] i 16, tak aby ominąć centrum G. Skarżący poruszał się drogą nr 16. Treść załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (Dz. U. Nr 219, poz. 1861). Pod poz. 12 jednoznacznie wskazuje się, iż na odcinku drogi krajowej nr 16 "D. – G., I. – O. – M., O. A." mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton, a nie jak przyjęła Inspekcja Transportu Drogowego do 8 ton. Do skargi jako dowód dołączono zdjęcia znaków drogowych przy drodze krajowej nr 16 i [...]. Zdaniem skarżącego Główny Inspektor nie uwzględnił specyfiki ładunku, jakim jest drewno, co miało wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Ładunek zatrzymanego przez Inspekcję samochodu został umieszczony na podstawie stosowanej w transporcie drogowym publikacji prof. F. K. "Techniczne właściwości drewna" i nie ma innej technicznej możliwości określenia ciężaru ładowanego drewna, co organ powinien mieć na uwadze przy rozstrzyganiu sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone decyzje naruszają prawo. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane podczas kontroli drogowej w dniu [...] marca 2009 r. W trakcie tej kontroli dokonano ważenia pojazdu, który okazał się nienormatywny. Strona w istocie nie podważa ustaleń faktycznych organu dotyczących samego procesu ważenia, ale kwestionuje status drogi, na której został zatrzymany pojazd. Skarżący uważa, że pojazd nie poruszał się po drodze gminnej (ulica L.) o dopuszczalnym nacisku do 8 t, lecz po drodze krajowej nr 16 i nr [...] (nacisk do 10 t), w ciągu których znajduje się ulica L. w G. Oceniając legalność działania organów transportu drogowego należy przede wszystkim podkreślić, iż odpowiedzialność, o której mowa w art. 13g ust. 1 u.d.p. ma charakter obiektywny i nie jest warunkowana winą podmiotu wykonującego przejazd. Na organie nakładającym karę pieniężną nie ciąży obowiązek wykazania, że do przekroczenia dopuszczalnych norm doszło na skutek okoliczności zależnych czy zawinionych przez użytkownika pojazdu. Kara ta, w ściśle określonej ustawą wysokości, zależnej od wielkości przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi pojazdu na drogę, jako kara administracyjna, jest niezależna od winy czy też zaniedbania właściciela pojazdu i jest nakładana w związku z wystąpieniem opisanego w ustawie skutku, tj. przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu. Stosownie do art. 13g ust. 1 u.d.p. za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 40c ust. 1 tej ustawy w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mają prawo wymierzania i pobierania kary pieniężnej, ustalonej zgodnie z art. 13g ust. 2 stanowiącym, że wysokość kar pieniężnych określa załącznik nr 2 do ustawy. W rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania sposobu przeprowadzenia kontroli, gdy kontrolę prowadziły wyspecjalizowane służby drogowe, w obecności kierowcy kontrolowanego pojazdu. Kierowca nie zgłosił żadnych zastrzeżeń ani do sposobu dokonanych pomiarów, ani ustawienia pojazdu w czasie ich dokonywania, a także konfiguracji placu. Protokół kontroli został podpisany przez kierowcę bez żadnych uwag. Przyrządy pomiarowe użyte w czasie kontroli posiadały legalizację, co wyklucza możliwość wystąpienia błędu. Skarga w niniejszej sprawie koncentruje się przede wszystkim na rozbieżności co do charakteru drogi, gdzie dokonano zatrzymania pojazdu. Z protokołu kontroli wynika, iż do zatrzymania pojazdu doszło na drodze gminnej, stanowiącej ulicę pod nazwą L., na której dopuszczalne są naciski osi do 8 t. Jednakże z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie nie wynika co było podstawą ustalenia przez organ, że miejscem zatrzymania kontrolowanego pojazdu była droga gminna. Innymi słowy w aktach sprawy brak jest stosownego dowodu, na okoliczność, iż ulica L. stanowi drogę gminna w rozumieniu obowiązujących przepisów. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.p.drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Natomiast w myśl ust. 2 ww. przepisu ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Z kolei zgodnie z przepisem art. 7 ust 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. (ust. 3). Mając na względzie wskazane wyżej przepisy oraz zarzuty skargi Sąd doszedł do wniosku, że sprawa nie została zbadana przez organy inspekcji drogowej wystarczająco wnikliwie. Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że źródłem potwierdzenia statusu konkretnej drogi jako drogi gminnej są przepisy prawa miejscowego. W aktach administracyjnych brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tym przedmiocie, zatem nie wiadomo dlaczego organy obu instancji przyjęły, iż ulica L. jest drogą gminną opatrzoną numerem [...]. Po drugie nie zostały usunięte sygnalizowane już w odwołaniu wątpliwości czy ulica ta znajduje się w ciągu drogi krajowej o nr 16 i [...]. W świetle załącznika nr 1 (poz. 12) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (Dz. U. Nr 219, poz. 1861) na odcinku drogi krajowej nr 16 "D. – G., I. – O. – M., O. A." mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton. Ponieważ opisanych ustaleń organy nie poczyniły naruszyły tym samym reguły procedury administracyjnej w szczególności art. 7, 77 i art. 107 § k.p.a. Należy podkreślić, że organy inspekcji drogowej wydając zaskarżoną decyzję były związane rygorami procedury administracyjnej, określającej ich obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają jej żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. sygn. akt III SA 729/84 ONSA 1984, nr 2 poz. 117, podkreślił że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony (...). Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisach art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując wskazać należy, że zarzuty skarżącego dotyczące miejsca zatrzymania pojazdu do kontroli mogły mieć istotny wpływ na końcową ocenę legalności decyzji organów obu instancji. W konsekwencji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne będzie ponowne ustalenie statusu drogi/ulicy L. na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na powyższe, na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.