VI SA/Wa 2101/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. B. kwotę 2817 (dwa tysiące osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 2101/10 Uzasadnienie Decyzją Kierownika Rejonu Dróg Krajowych i Autostrad w P. z dnia [...] lipca 2010 r. wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej jako u.d.p., § 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) oraz art. 104 k.p.a., nałożono na J. B. karę pieniężną w kwocie 12 985 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w Z. w km [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, w celu przebudowy zjazdu do komisu samochodowego, za zajęcie pobocza za okres od [...] marca 2010 r. do [...] maja 2010 r. – 3 920 zł - oraz za pozostałe elementy pasa drogowego za okres od [...] marca 2010 r. do [...] maja 2010 r. – 9 065 zł. Decyzję wydano w następujących ustaleniach; W dniu [...] lipca 2008 r. udzielono zezwolenia J. B., po rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 11 lipca 2008 r. o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu indywidualnego do obsługi komunikacyjnej działki nr [...] w Z. położonej przy drodze krajowej nr [...], na budowę przedmiotowego zjazdu w celu wskazanym we wniosku. W zezwoleniu określono następujące warunki: budowa zjazdu odbywać się będzie zgodnie z założeniami projektu budowlanego – opracowanie z czerwca 2008 r. Pracownia Projektowa "[...] wg projektu A. K.; koszty budowy lub przebudowy nawierzchni i urządzeń drogowych znajdujących się w pasie drogowym oraz ewentualnego ich przeniesienia poniesie inwestor; przed przystąpieniem do robót inwestor powinien wystąpić do GDDKiA O/K. Rejon w P. z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia robót zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.d.p. W decyzji wskazano jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o zajęcie pasa drogowego. Zdaniem organu administracji inwestor wykonał, a następnie przebudował zjazd bez zezwolenia i niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, w związku z czym decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nałożono na niego karę pieniężną, która to decyzja, po jej zaskarżeniu przez J. B., została utrzymana w mocy przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Decyzję tę J. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 14 maja 2010 r. Kierownik Rejonu Dróg Krajowych i Autostrad w P. działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wydał J. B. zezwolenie na przebudowę zjazdu określając warunki jego wykonania. Zdaniem organu administracji J. B. od dnia wydania decyzji z dnia [...] marca 2010 r. do dnia wydania decyzji z dnia [...] maja 2010 r. wykonywał roboty związane z przebudową zjazdu bez wymaganego zezwolenia pomimo poinformowania, że kara pieniężna będzie naliczana aż do uzyskania przez stronę decyzji zezwalającej. Od decyzji J. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając, że w uprzednio wydanych decyzjach nakładających karę pieniężną nie pouczono go o potrzebie dalszego działania celem uregulowania sprawy prawidłowego załatwienia istnienia zjazdu. Skarżący wskazując na pismo GDDKiA z 31 lipca 2009 r. stwierdzał, że organ administracji określił w nim czas zajęcia pasa drogowego od dnia 23 lipca 2009 r. W piśmie uzupełniającym z 22 lipca 2010 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 4, art. 10 § 1 oraz art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i uniemożliwienie czynnego udziału w tym postępowaniu, a także uniemożliwienie złożenia wniosków i wyjaśnień w sprawie oraz brak uzasadniania prawnego decyzji. Nadto zdaniem skarżącego należało zbadać, czy podpisanie decyzji przez Kierownika Rejonu w P. opierało się na właściwym upoważnieniu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ administracji stwierdził, że skarżący był pouczany na każdym etapie postępowania, skutkiem którego zostały wydane decyzje z dnia [...] marca 2010 r. i z [...] maja 2010 r. oraz w tych decyzjach, o konieczności posiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i wykonywanie w nim prac związanych ze zjazdem oraz o tym, że do czasu uzyskania stosownego zezwolenia będą nakładane na niego kary pieniężne za przebudowę zjazdu. Nadto w piśmie z dnia [...] października 2008 r. poinformowano stronę o możliwości obciążenia karą pieniężną za prowadzenie tych prac drogowych bez zezwolenia. Fakt zajęcia pasa drogowego i wykonanie zjazdu bez zezwolenia został stwierdzony podczas kontrolnego objazdu dróg w październiku 2008 r., a decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. dotyczy tego samego przedmiotu co uprzednio wydane decyzje z dnia [...] marca 2010 r. i z [...] maja 2010 r. W związku z tym, w ocenie organu administracji, decyzja z [...] lipca 2010 r. stanowi faktycznie kontynuację jednego postępowania dotyczącego samowolnej przebudowy zjazdu. Skarżący miał świadomość podjęcia prac związanych z budową zjazdu i następnie z jego przebudową co do obowiązujących przepisów, lecz pomimo wydania uprzednich decyzji nakładających kary pieniężne kontynuował prace. W związku z tym organ administracji uznał za niezasadne zarzuty podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na decyzję tę J. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji wydanej w I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 10 § 1 k.p.a. przez jej wydanie przy pozbawieniu skarżącego prawa udziału w istotnych czynnościach postępowania dowodowego i pozbawieniem prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie. Zarzucono naruszenie art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń oraz art. 64 § 4 i art. 79 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i pozbawienia czynnego udziału w postępowaniu. Zarzucono również naruszenie art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia prawnego decyzji. Zdaniem skarżącego błędne było stwierdzenie organu administracji, że decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. została wydana jako kontynuacja uprzednio toczącego się postępowania. Jednocześnie skarżący wskazywał na uchybienia organu administracji w prowadzonym uprzednio postępowaniu, co podkreślane było w skardze dotyczącej uprzednio wydanych decyzji z dnia [...] marca 2010 r. i z [...] maja 2010 r. Zarzucono organowi administracji naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o wszczęciu z urzędu postępowania w wyniku, którego wydane zostały obecnie zaskarżone decyzje administracyjne. Strona w związku z takim prowadzeniem sprawy przez organ administracji została, z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., pozbawiona możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu. Podkreślano również brak w aktach sprawy pisemnego upoważnienia dla osoby wydającej decyzję w pierwszej instancji. Dodatkowo w piśmie z dnia 17 grudnia 2010 r. ponowiono zarzuty wskazywane w skardze. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Jest poza sporem, na co wskazują akta sprawy, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte bez zawiadomienia skarżącego, nie zawiadomiono również skarżącego, jako strony postępowania, o zakończeniu postępowania tak przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, jak i przed wydaniem decyzji w drugiej instancji. Nie poinformowano również strony o prawach jakie jej przysługują w toku prowadzone przez organ administracji postępowania administracyjnego. W tych warunkach nie ulega wątpliwości, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 14 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. Organ administracji publicznej obowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) co oznacza, że stojąc na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) ma obowiązek: prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.); należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwając nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielając im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.); zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.), gdyż zgodnie z art. 14 § 1 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Wszystkie wymienione przepisy postępowania zostały przez organ administracji naruszone i to w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.), a zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Skarżący niewątpliwie był stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż zaskarżone decyzje administracyjne dotyczyły bezpośrednio obowiązków, jakie tymi decyzjami na niego zostały nałożone. Brak zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego to istotne naruszenie przepisu art. 61 § 4 k.p.a., które pociągało za sobą również pozbawienie go, jako strony tego postępowania, prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu i wypowiedzenia się przed wydanie decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, iż twierdzenie organu administracji o tym, że rozpoznawana sprawa stanowi jakoby kontynuację postępowania zakończonego decyzjami z dnia [...] marca 2010 r. i z [...] maja 2010 r. nie znajduje żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Poprzednie postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2010 r., od której w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. nie służyło już odwołanie w administracyjnym toku instancji. Nie może więc w tych warunkach być mowy o jakiejkolwiek kontynuacji poprzedniego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie to zostało przez ten sam organ ostatecznie zakończone. Obecnie zaskarżone decyzje dotyczyły zajęcia pobocza i pozostałych elementów pasa drogowego od 26 marca 2010 r. Tymczasem w uprzednio prowadzonym postępowaniu zawiadomieniami z 27 sierpnia 2009 r. i z 14 września 2009 r. dokonywano ustaleń faktycznych za okres wsteczny od wskazanego w decyzjach zaskarżonych w niniejszym postępowaniu. Nie może zatem być mowy o ustaleniach z poprzedniego postępowania administracyjnego, odnoszących się do rozstrzygnięć wydanych w badanym postępowaniu. Z chwilą wydania decyzji w dniu [...] maja 2010 r. przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowanie w tamtej sprawie zostało, w zakresie objętym tamtym rozstrzygnięciem, zakończone i nie może być mowy o jakiejkolwiek jego kontynuacji. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która stanowi, że dopóki decyzja ostateczna nie zostanie usunięta z obrotu prawnego, w jednym z przewidzianych przez prawo procesowe trybów nadzwyczajnych, dopóty stosunek prawny powstały na jej podstawie wiąże strony postępowania oraz organ. Decyzja wydana w tej samej sprawie byłaby dotknięta wadą nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2008 r. wydany w sprawie I SA/Wa 1414/07). W tych okolicznościach zaniechanie przez organ administracji zawiadomienia strony postępowania o wszczęciu postępowania zakończonego zaskarżonymi decyzjami nastąpiło z naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a. doprowadzając do naruszenia pozostałych wymienionych już przepisów postępowania. W tych warunkach, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego oraz mając na uwadze zarzuty skarżącego, a ponieważ Sąd w składzie orzekającym stwierdził naruszenia wymienionych przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.