VI SA/Wa 2109/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia[...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego R. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: "KSD PIIB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267) w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42), po rozpatrzeniu odwołania p. R. S. (dalej: "skarżący") od decyzji Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: "OSD OIIB") nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy karę upomnienia z tytułu popełnienia przez R. S. czynu z art. 95 pkt 4 w zw. z art. 25 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Niniejsza decyzja wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. OSD OIIB, po rozpatrzeniu w dniu [...] stycznia 2013 r. wniosku Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej sprawy z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie skarżącego, posiadającego uprawnienia budowlane nr ewid. [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., wydane przez Wojewodę [...] w specjalności konstrukcyjno- budowlanej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, wpisanego na listę pod numerem [...], obwinionego o to, że w dniu [...] czerwca 2012 r., pełniąc obowiązki inspektora nadzoru inwestorskiego robót mostowych na budowanym wiadukcie [...] w km [...] rozbudowywanej drogi [...] do parametrów drogi klasy ekspresowej na odcinku obwodnicy [...], w miejscowości [...], gmina [...], został ukarany grzywną w drodze mandatu karnego nałożonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w związku z wykonywaniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, tj. o czyn wypełniający dyspozycję art. 95 pkt. 2 ustawy Prawo Budowlane oraz o to, że pełniąc funkcje inspektora nadzoru inwestorskiego robót mostowych na w/w budowie, nie spełniał bądź spełniał niedbale obowiązek inspektora nadzoru inwestorskiego określony w art. 25 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a w skutek swych zaniedbań pośrednio doprowadził do powstania katastrofy budowlanej, tj. o czyn wypełniający dyspozycję przepisu art. 95 pkt 4 w zw. z art. 25 pkt 1 ustawy Prawo budowlane uznaje, że skarżący wobec ukarania go przez WINB w K. prawomocnym mandatem karnym za wykroczenie opisane w art. 93 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z wykonywaniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie ponosi odpowiedzialność zawodową w budownictwie z art. 95 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a nadto uznał skarżącego winnym popełnienia czynu polegającego na tym, że pełniąc samodzielną funkcje techniczną w budownictwie inspektora nadzoru inwestorskiego niedbale spełniał podstawowy obowiązek reprezentowania inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, tj. czynu określonego w art. 95 pkt 4 w zw. z art. 25 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i za popełnienie tych czynów na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane orzekł karę upomnienia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. KSD PIIB uchylił decyzję OSD OIIB nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. OSD OIIB uznał, że skarżący ponosi odpowiedzialność zawodową w budownictwie z tytułu ukarania mandatem karnym w związku z wykonywaniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie oraz uznał skarżącego winnym popełnienia czynu polegającego na niedbałym spełnianiu obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego, o których mowa w art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) (reprezentowanie inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem i pozwoleniem na budowę) i z tego tytułu orzekł karę upomnienia. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego KSD PIIB decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy karę upomnienia z tytułu popełnienia przez skarżącego czynu z art. 95 pkt 4 w związku z art. 25 pkt 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący nie mógł zostać ukarany na podstawie art. 93 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten znajduje się w rozdziale 9 - Przepisy karne ustawy Prawo budowlane i stanowi, że karze grzywny podlega ten, kto przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych w sposób rażący nie przestrzega przepisów art. 5. Wskazał, że skarżący jako inspektor nadzoru inwestorskiego nie był ani projektantem ani wykonawcą nie mógł więc zostać ukarany z tytułu rażącego nieprzestrzegania art. 5 Prawa budowlanego. Nie był bowiem adresatem normy z art. 93 pkt 1 w zw. z art. 5 Prawa budowlanego. Moc dowodowa dokumentu urzędowego potwierdzającego ukaranie nie była więc dla Krajowego Sądu Dyscyplinarnego wiążąca. W związku z powyższym sam fakt ukarania przez organ nadzoru budowlanego w związku z wykonywaniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie nie mógł być podstawą ukarania w trybie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Co do drugiej podstawy odpowiedzialności skarżącego (art. 95 pkt 4 w związku z art. 25 pkt 1 Prawa budowlanego) KSD PIIB podzielając argumentację organu pierwszej instancji uznał, że skarżący ponosi odpowiedzialność zawodową w budownictwie z tytułu niedbałego spełniania obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego, o których mowa w art. 25 pkt 1 Prawa budowlanego (reprezentowanie inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem i pozwoleniem na budowę). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2013 r. przeprowadził rozprawę, na której został przesłuchany w charakterze świadka M. B., który zeznał, że na budowie pracował dla firmy [...]. Został oddelegowany do nadzoru prac montażowych konstrukcji stalowych, jednak nie składał oświadczenia o objęciu funkcji kierownika robót. Z uwagi na brak stosowanych uprawnień nie mógł takiej funkcji pełnić. Świadek organizował prace, dostawę materiałów, terminy montażu. Dokonywał także na bieżąco wpisów do dziennika montażu na podstawie polecenia służbowego przełożonego. Świadek nie posiadał wiedzy, kto pełnił nadzór inwestorski na obiekcie [...]. Według jego wiedzy dźwigary winny być stężane zaraz po położeniu kolejnej belki, bezpośrednio i sukcesywnie podczas montażu. W noc przed katastrofą prowadzono montaż dźwigarów przęsła środkowego. Przęsło od strony [...] zamontowano kilka dni wcześniej. Przesłuchany w charakterze strony R. S. wskazał, że z projektu wynikało, że montaż dźwigarów miał odbywać się sukcesywnie. Jako inspektor nadzoru był na budowie każdego dnia. Jego wpis do dziennika budowy z dnia [...] czerwca 2012 r. potwierdzał montaż dźwigarów na przęśle I zgodny z projektem i sztuka montażu. Dźwigary były już włożone. Strona nie pamiętała czy dźwigary były stężone, ponieważ były w trakcie montażu. R. S. nie dokonywał żadnych odbiorów. Wskazał, że uważa za niesłuszne ukaranie go mandatem karnym. W noc katastrofy miało być montowane przęsło trzecie, a nie drugie, które uległo zawaleniu. Montaż przęseł odbierał od kierownika A. K. Strona nie posiadała wiedzy, że M. B. nie był ustanowiony kierownikiem robót. OSD wskazał dalej, że budowa wiaduktu [...] prowadzona była do dnia katastrofy na podstawie projektu montażu konstrukcji stalowej wiaduktu drogowego [...], rewizja [...]. Na stronie 21 projektu opisano kolejność montażu konstrukcji stalowej, która wykonywana miała być w kilku fazach. W pierwszej kolejności należało montować dźwigary skrajne wiaduktu Dl i D3, następnie dźwigary D2, przebiegające nad linią kolejową. Do ustawienia przęsła pierwszego w projekcie odnosi się pierwsza faza montażu, która obejmuje: ustawienie dźwigu, ustawienie podpór montażowych PM1 i PM2 oraz blach regulacyjnych, ustawienie stołków i blach na podporach montażowych, montaż dźwigarów Dl.3, Dl.2 i Dl.l. Projekt wskazywał również na konieczność sukcesywnego montażu stężeń. Z projektu wynikało zatem, że montaż dźwigarów nieodłącznie związany był z montażem stężeń. Prace komisji powołanej przez WINB do zbadania przyczyn katastrofy budowlanej na wiadukcie [...] wykazały, że przy realizacji tego wiaduktu doszło do nieprawidłowości, które wystąpiły nie tylko w przęśle środkowym, które uległo zawaleniu, ale także w prześle I, którego montaż zakończył się wcześniej. W ocenie OSD skarżący nie ponosi żadnej odpowiedzialności w zakresie katastrofy budowlanej i montażu przęsła II. Montaż tego przęsła odbywał się w nocy podczas nieobecności inspektora nadzoru inwestorskiego, którego obecność nie była wymagana. Poza tym, skarżący nie dokonał w odniesieniu do przęsła środkowego żadnych wpisów do dziennika budowy. OSD nie podzielił wyjaśnień skarżącego w zakresie w jakim twierdził on, że dźwigary na przęśle I w chwili, gdy dokonywał wpisu do dziennika były jeszcze w trakcie montażu. Montaż dźwigarów na prześle I został zakończony zdecydowanie przed wpisem skarżącego do dziennika budowy. Stąd miał on możliwość a nawet obowiązek dokonując wpisu skontrolować prawidłowość montażu. Uzasadniając ukaranie na podstawie art. 95 pkt 2 Prawa budowlanego OSD wskazał, że z analizy obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego wynika, że również on uczestniczy w wykonywaniu robót budowlanych. Nie kieruje nimi co prawda, ale w interesie inwestora winien czuwać nad ich przebiegiem przez sprawowanie kontroli zgodności realizacji budowy z projektem, pozwoleniem na budowę, przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Według OSD przepis art. 93 pkt 1 Prawa budowlanego nie mówi o osobie, która projektuje lub wykonuje, ale o sobie która przy projektowaniu lub wykonywaniu nie przestrzega art. 5 Prawa budowlanego. Określa zatem odpowiedzialność uczestników procesu projektowania i wykonywania robót budowlanych. W wykonywaniu robót budowlanych uczestniczy również inspektor nadzoru inwestorskiego, co wynika z nałożonych na niego ustawowych obowiązków. W ocenie OSD wskazana w mandacie karnym podstawa ukarania - art. 93 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy także inspektora nadzoru inwestorskiego. Skargę na opisaną wyżej decyzję wniósł skarżący. Zarzuty skargi obejmowały naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które to przepisy obligują organ administracji publicznej co do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postepowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w jego ocenie podczas prowadzonego w sprawie postępowania wystąpiły błędy, które mogły mieć istotny wpływ na zapadłe w niej rozstrzygnięcie. Wskazał na treść art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast protokół [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie katastrofy budowlanej polegającej na zawaleniu się stalowej konstrukcji czterech dźwigarów głównych przęsła środkowego wraz z montażową konstrukcją wsporczą na drogowym wiadukcie [...] w km [...] drogi ekspresowej [...] spisanego po wizji lokalnej w dniu [...].06.2012 r., zawiera stwierdzenie, że: "Komisja stwierdziła, iż bezpośrednią przyczyną zawalenia były błędy w technologii montażu wynikające z niedoprecyzowania w projekcie montażu dopuszczalnej wysokości dystansów usytuowanych pomiędzy górną półką poprzecznej belki oczepowej a spodem dźwigarów wiaduktu, co mogło spowodować niestateczność w węzłach podporowych. W ocenie Komisji przyczyną był również brak poprzecznych stężeń montażowych usytuowanych w osiach podpór dźwigarów. Ponadto stwierdzono, iż w projekcie montażu brakuje precyzyjnego określenia konstrukcji stężeń oraz systematyki ich montażu. Komisja jako czynniki, które mogły zainicjować przedmiotowe zdarzenie wymienia: drgania spowodowane ruchem drogowym na sąsiednim wiadukcie oraz nierównomierne osiadanie gruntu. Komisja stwierdziła, iż w Dzienniku Budowy oraz Dzienniku Montażu nie ma zapisów dotyczących montażu zawalonych dźwigarów oraz zaistniałej katastrofy. Skarżący wskazał, że Komisja we wnioskach podniosła, iż wstrzymuje się realizację montażu dźwigarów na wszystkich wiaduktach realizowanych w tej samej technologii w ciągu rozbudowywanej obwodnicy [...] do czasu uszczegółowienia projektu montażu oraz badania gruntu przy podporze PM-3 i przedłożenia w WINB w [...]. Komisja zaznaczyła, że w powyższej kwestii zostaną wydane odpowiednie akty administracyjne. Z zapisów ww. Protokołu w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynika, iż w ocenie specjalnie powołanej Komisji katastrofa, która miała miejsce przy wykonywaniu przedmiotowego Kontraktu wynika bezpośrednio z braków projektowych, a nie zaniedbania skarżącego. Co więcej, Komisja wymieniła zdarzenia, które mogły stanowić czynniki inicjujące katastrofę, przy czym były one zależne od zwyczajowego eksploatowania dróg oraz działań przyrody, na które skarżący, jako inspektor nadzoru robót mostowych, nie mógł mieć absolutnie żadnego wpływu. Skarżący podkreślił, że Komisja wstrzymała realizację montażu dźwigarów na wszystkich wiaduktach realizowanych w tej samej technologii w ciągu rozbudowywanej obwodnicy [...] do czasu m.in. uszczegółowienia projektu montażu, co sugeruje, że zastosowanie planowanego rozwiązania projektowego stanowiłoby zagrożenie w sensie ogólnym, a tym samym nie występowało wyłącznie w miejscu katastrofy. Reasumując skarżący wskazał, że w jego ocenie katastrofa, która wystąpiła podczas realizacji przedmiotowej inwestycji była bezpośrednim efektem braków projektowych. Skarżący wyjaśnił, że projekt według którego wykonywano montaż nie był projektem budowlanym ani wykonawczym, był to tylko i wyłącznie projekt pomocniczy, technologiczny wykonany samodzielnie przez wykonawcę montażu dla potrzeb wewnętrznych. Projekt ten nie stanowił części dokumentacji przekazanej przez inwestora a prace wykonywane w trakcie montażu podlegały wewnętrznym odbiorom Wykonawcy. Wskazał, że dopiero po takich czynnościach kierownik zgłaszał skarżącemu do odbioru przygotowaną część konstrukcji w celu uzyskania odbioru i zgody na dalsze prace. Zdaniem skarżącego, nie można mówić o niedochowaniu należytej staranności odbioru wykonywania prac zgodnie z projektem budowlanym ponieważ nie był to taki projekt ani nie było odbioru. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Za niezasadne uznał organ twierdzenie skarżącego, że wyłączną przyczyną powstania katastrofy były błędy projektowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] występując do [...] OIIB o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wobec skarżącego wskazał, że powołana przez niego komisja ustaliła, że przyczyną katastrofy budowlanej był niedostateczny nadzór nad prowadzonymi robotami montażowymi przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, nieprzestrzeganie technologii montażu oraz sztuki budowlanej przez osobę bezpośrednio prowadzącą montaż. Drugą przyczyną był niewłaściwie opracowany przez projektanta projekt montażu, zawierający błędy oraz niedopowiedzenia dające zbyt dużą swobodę w realizacji robót montażowych, zwłaszcza dla osób nieposiadających wystarczającego doświadczenia przy realizacji tego typu obiektów. W ocenie organu z powyższego wynika, że istniało wiele przyczyn katastrofy, a jedną z nich był niedostateczny nadzór nad prowadzonymi robotami montażowymi przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Skarżący na przedmiotowej budowie pełnił funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. wnosząc o ukaranie skarżącego wskazał, że wpisem do dziennika budowy z dnia [...] czerwca 2012 r. potwierdził on zamontowanie dźwigarów stalowych na prześle nr I, natomiast z ustaleń powołanej do zbadania przyczyn katastrofy komisji wynikało, że montaż ten był przeprowadzony niezgodnie z technologią montażu i sztuką budowlaną, ponieważ brak było stężeń montażowych zarówno na dźwigarach jak i konstrukcji wsporczej. Organ wyjaśnił, że skarżący w toku rozprawy w dniu [...] grudnia 2013 r. wskazywał, że zna projekt montażu. W dniu [...] czerwca 2012 r. kiedy dokonał przedmiotowego wpisu trwał montaż dźwigarów. Wcześniej wskazywał, że były to prace regulacyjne. Sam wpis nie oznaczał odbioru dźwigarów ale potwierdzenie ich obecności na budowie. Takie stanowisko zawarł także w odwołaniu. W dniu [...] czerwca 2012 r. zeznał do protokołu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], że montaż stężeń powinien odbywać się sukcesywnie, jednak nie było to przestrzegane, czego powodem była rutyna. Skarżący dokonał wpisu o zamontowaniu dźwigarów w dniu [...] czerwca 2012r. w ciągu dnia. Jego wpis nastąpił po wpisie kierownika budowy, który potwierdzał zakończenie montażu dźwigarów na przęśle I w godzinach nocnych (porannych) tego samego dnia. Zeznający na rozprawie w dniu [...] grudnia 2012 r. świadek M. B. wskazał, że w noc przed katastrofą prowadzono montaż dźwigarów przęsła środkowego. Przęsło od strony [...] (czyli przęsło I) zamontowano kilka dni wcześniej. Jeżeli więc inspektor nadzoru inwestorskiego posiadał wiedzę z dziennika budowy, że dźwigary zostały zamontowane już nad ranem i znał projekt sukcesywnego montażu stężeń, to powinien zauważyć brak stężeń i zwrócić na to uwagę kierownikowi budowy stosownym wpisem do dziennika budowy. Organ powołał się na treść art. 25 Prawa budowlanego zgodnie z którym do podstawowych obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego należy: - reprezentowanie inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; - sprawdzanie jakości wykonywanych robót i wbudowanych wyrobów budowlanych, a w szczególności zapobieganie zastosowaniu wyrobów budowlanych wadliwych i niedopuszczonych do stosowania w budownictwie; - sprawdzanie i odbiór robót budowlanych ulegających zakryciu lub zanikających, uczestniczenie w próbach i odbiorach technicznych instalacji, urządzeń technicznych i przewodów kominowych oraz przygotowanie i udział w czynnościach odbioru gotowych obiektów budowlanych i przekazywanie ich do użytkowania; - potwierdzanie faktycznie wykonanych robót oraz usunięcia wad, a także, na żądanie inwestora, kontrolowanie rozliczeń budowy. Natomiast według art. 26 Prawa budowlanego inspektor nadzoru inwestorskiego ma prawo: - wydawać kierownikowi budowy lub kierownikowi robót polecenia, potwierdzone wpisem do dziennika budowy, dotyczące: usunięcia nieprawidłowości lub zagrożeń, wykonania prób lub badań, także wymagających odkrycia robót lub elementów zakrytych, oraz przedstawienia ekspertyz dotyczących prowadzonych robót budowlanych i dowodów dopuszczenia do stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych oraz urządzeń technicznych; - żądać od kierownika budowy lub kierownika robót dokonania poprawek bądź ponownego wykonania wadliwie wykonanych robót, a także wstrzymania dalszych robót budowlanych w przypadku, gdyby ich kontynuacja mogła wywołać zagrożenie bądź spowodować niedopuszczalną niezgodność z projektem lub pozwoleniem na budowę. Organ podniósł, że skarżący powinien wskazać w dzienniku budowy odstępstwo zamontowanych dźwigarów od projektu montażu i wydać kierownikowi budowy polecenie usunięcia tej nieprawidłowości. Jeżeli bowiem montaż dźwigarów został zakończony to w tej chwili powinny być one także stężone. W związku z powyższym, w ocenie organu, skarżący ponosi odpowiedzialność zawodową w budownictwie na podstawie art. 95 pkt 4 w związku z art. 25 pkt 1 Prawa budowlanego. Jego odpowiedzialność nie jest związana z zawaleniem się przęsła środkowego, ale z potwierdzeniem w dzienniku budowy zamontowania dźwigarów na przęśle I bez sprawdzenia stanu tego montażu. Fazy montażu dźwigarów na przęsłach według "Programu montażu i scalania konstrukcji na budowie" zarówno pierwotnego jaki i poprawionego, wymagały sukcesywnego stężania montowanej konstrukcji. Według § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia uwierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2002 r., Nr 108, poz. 953 z poźn. zm.), dziennik budowy jest przeznaczony do rejestracji, w formie wypisów, przebiegu robót budowlanych oraz wszystkich zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku ich wykonywania i mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania budowy, rozbiórki lub montażu. Jeżeli więc inspektor nadzoru inwestorskiego potwierdza w dzienniku budowy zamontowanie dźwigarów na przęśle pierwszym, czyni to pod wcześniejszym wpisem kierownika robót mostowych o tej samej treści to nie ulega wątpliwości, że chodzi o taki montaż, który jest zgodny z projektem budowlanym, innym projektami oraz całą dokumentacją związaną z wykonywaniem tych robót. Organ odrzucił twierdzenie skarżącego, że przedmiotowy wpis nie oznaczał odbioru, potwierdzał jedynie obecność dźwigarów na budowie, był potrzebny do wystawienia dokumentów finansowo-rozliczeniowych. Wzajemne rozliczenia stron umowy o roboty budowlane wynikają z norm prawa cywilnego i korporacyjnego oraz z tejże umowy. Przepisy te należy odróżnić od norm prawa publicznego w tym prawa budowlanego i wynikających z niego aktów wykonawczych. To te przepisy określały sytuację skarżącego na budowie w kontekście wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W związku z tym jeżeli zostaje potwierdzony fakt zamontowania dźwigarów na prześle pierwszym zarówno przez kierownika robót mostowych, jak i przez inspektora nadzoru inwestorskiego, to oznacza to, że dźwigary w tej chwili powinny być także stężone zgodnie z projektem montażu. Co do zarzutu braku przesłuchania w charakterze świadka kierownika budowy należy wskazać, że skarżący o to nie wnosił. W piśmie z dnia [...] października 2013 r. został wezwany do nadesłania szczegółowej relacji dotyczącej przedmiotowej sprawy oraz dowodów na okoliczności objęte postępowaniem. Do czasu rozprawy oraz w jej toku (w dniu [...] grudnia 2013 r.) skarżący nie wniósł o przeprowadzenie tego dowodu. Organ z urzędu nie przesłuchał kierownika budowy uznając, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2012 r., poz. 270, z późn. zm..; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Nr [...] Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: "KSD PIIB") z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: "OSD OIIB") nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy karę upomnienia z tytułu popełnienia przez R. S. czynu z art. 95 pkt 4 w zw. z art. 25 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zaskarżonej decyzji zarzucono w skardze naruszenie wyłącznie przepisów postępowania, a w szczególności art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., obligujące organ administracji publicznej do pełnego zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego. W ocenie organu, skarżący ponosi odpowiedzialność zawodową w budownictwie na podstawie art. 95 pkt 4 w związku z art. 25 pkt 1 Prawa budowlanego. Jego odpowiedzialność nie jest związana z zawaleniem się przęsła środkowego, ale z potwierdzeniem w dzienniku budowy zamontowania dźwigarów na przęśle I bez sprawdzenia stanu tego montażu. Fazy montażu dźwigarów na przęsłach według "Programu montażu i scalania konstrukcji na budowie" zarówno pierwotnego jaki i poprawionego, wymagały sukcesywnego stężania montowanej konstrukcji. Zgodnie z art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie które nie spełniają lub spełniają niedbale swoje obowiązki. Art. 12 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szczególności działalność obejmującą: 1) projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowanie nadzoru autorskiego; 2) kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi; 3) kierowanie wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzór i kontrolę techniczną wytwarzania tych elementów; 4) wykonywanie nadzoru inwestorskiego; 5) sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych; Zgodnie z ust. 2 powołanego wyżej przepisu, samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w ust. 1 pkt 1-5, mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną dalej "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego. Natomiast zgodnie z art. 25 pkt 1 Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego należy reprezentowanie inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie tylko nie określono jednoznacznie osoby odpowiedzialnej za powstałą katastrofę budowlaną, ale również nie ustalono w sposób niewątpliwy przyczyn tej katastrofy, w tym zwłaszcza wpływu organizacji robót budowlanych (gównie montażowych) na powstanie katastrofy. Jest to o tyle istotne, że nie dotyczy to wyłącznie przedmiotowego wiaduktu, lecz jak podniosła to we wnioskach Komisja badająca sprawę, spowodowało to wstrzymanie realizację montażu dźwigarów na wszystkich wiaduktach realizowanych w tej samej technologii w ciągu rozbudowywanej obwodnicy K. do czasu uszczegółowienia projektu montażu oraz badania gruntu przy podporze PM-3 i przedłożenia w WINB w [...]. Komisja zaznaczyła, że w powyższej kwestii zostaną wydane odpowiednie akty administracyjne. Przedstawiony wyżej stan jest, w ocenie Sądu, wynikiem niewłaściwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, zwłaszcza dowodowego, oraz błędnej oceny dowodów (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.), co podniósł w swoich zarzutach skarżący. Zgodnie z art. 17 Prawa budowlanego, uczestnikami procesu budowlanego, w rozumieniu ustawy, są: 1) inwestor; 2) inspektor nadzoru inwestorskiego; 3) projektant; 4) kierownik budowy lub kierownik robót. Jest oczywiste, że próba ustalania hierarchii tych podmiotów w procesie inwestycyjnym jest błędem – są oni bowiem współzależni i wzajemnie się uzupełniają. Każdy z tych podmiotów ma określone, odrębne zadania, obowiązki i prawa w procesie budowlanym. Podmiotem, który ma istotne zadania w procesie budowlanym, jest niewątpliwie kierownik budowy, do którego podstawowych obowiązków należy: 1) protokolarne przejęcie od inwestora i odpowiednie zabezpieczenie terenu budowy wraz ze znajdującymi się na nim obiektami budowlanymi, urządzeniami technicznymi i stałymi punktami osnowy geodezyjnej oraz podlegającymi ochronie elementami środowiska przyrodniczego i kulturowego; 2) prowadzenie dokumentacji budowy; 3) zapewnienie geodezyjnego wytyczenia obiektu oraz zorganizowanie budowy i kierowanie budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy; 3a) koordynowanie realizacji zadań zapobiegających zagrożeniom bezpieczeństwa i ochrony zdrowia: a) przy opracowywaniu technicznych lub organizacyjnych założeń planowanych robót budowlanych lub ich poszczególnych etapów, które mają być prowadzone jednocześnie lub kolejno, b) przy planowaniu czasu wymaganego do zakończenia robót budowlanych lub ich poszczególnych etapów; 3b) koordynowanie działań zapewniających przestrzeganie podczas wykonywania robót budowlanych zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zawartych w przepisach, o których mowa w art. 21a ust. 3, oraz w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; 3c) wprowadzanie niezbędnych zmian w informacji, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wynikających z postępu wykonywanych robót budowlanych; 3d) podejmowanie niezbędnych działań uniemożliwiających wstęp na budowę osobom nieupoważnionym; 4) wstrzymanie robót budowlanych w przypadku stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia oraz bezzwłoczne zawiadomienie o tym właściwego organu; 5) zawiadomienie inwestora o wpisie do dziennika budowy dotyczącym wstrzymania robót budowlanych z powodu wykonywania ich niezgodnie z projektem; 6) realizacja zaleceń wpisanych do dziennika budowy; 7) zgłaszanie inwestorowi do sprawdzenia lub odbioru wykonanych robót ulegających zakryciu bądź zanikających oraz zapewnienie dokonania wymaganych przepisami lub ustalonych w umowie prób i sprawdzeń instalacji, urządzeń technicznych i przewodów kominowych przed zgłoszeniem obiektu budowlanego do odbioru; 8) przygotowanie dokumentacji powykonawczej obiektu budowlanego; 9) zgłoszenie obiektu budowlanego do odbioru odpowiednim wpisem do dziennika budowy oraz uczestniczenie w czynnościach odbioru i zapewnienie usunięcia stwierdzonych wad, a także przekazanie inwestorowi oświadczenia, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2. (art. 22). W związku z tak określonymi obowiązkami kierownik budowy ma prawo: 1) występowania do inwestora o zmiany w rozwiązaniach projektowych, jeżeli są one uzasadnione koniecznością zwiększenia bezpieczeństwa realizacji robót budowlanych lub usprawnienia procesu budowy; 2) ustosunkowania się w dzienniku budowy do zaleceń w nim zawartych. Otóż w rozpatrywanej sprawie w zasadzie nie zdołano ustalić, kto był kierownikiem budowy. I tak, w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2013 r. przeprowadził rozprawę, na której został przesłuchany w charakterze świadka M. B., który zeznał, że na budowie pracował dla firmy [...]. Został oddelegowany do nadzoru prac montażowych konstrukcji stalowych, jednak nie składał oświadczenia o objęciu funkcji kierownika robót. Z uwagi na brak stosowanych uprawnień nie mógł takiej funkcji pełnić. Świadek organizował prace, dostawę materiałów, terminy montażu. Dokonywał także na bieżąco wpisów do dziennika montażu na podstawie polecenia służbowego przełożonego. Świadek nie posiadał jednak wiedzy, kto pełnił nadzór inwestorski na obiekcie [...]. Jednocześnie w aktach sprawy (t.1, str. 36) świadek (obecnie skarżący) na pytanie "Kto jest bezpośrednio odpowiedzialny za nadzór montażu dźwigarów na przedmiotowym wiadukcie ?" odpowiedział: "Pan M. B. – kierownik robót montażowych z [...]", a wcześniej (str. 37), na pytanie: "Co Pan wie na temat przedmiotowego zdarzenia ?" skarżący odpowiedział: "O zdarzeniu dowiedziałem się o godzinie 6.30 [...].06.2012 telefonicznie od inżyniera budowy A. K. pracownika [...]. Podczas rozmowy przebywałem w miejscu zamieszkania. Podczas rozmowy telefonicznej uzyskałem informację o okolicznościach zdarzenia. Następnie poinformowałem kierownika robót A. K. i kierownika budowy S. B." Z zeznań skarżącego wynika, że podział ról na budowie – zwłaszcza w odniesieniu do kierowania robotami – był co najmniej nieprzejrzysty. Skarżący dokonał wpisu o zamontowaniu dźwigarów w dniu [...] czerwca 2012 r. w ciągu dnia. Jego wpis nastąpił po wpisie kierownika budowy, który potwierdzał zakończenie montażu dźwigarów na przęśle I w godzinach nocnych (porannych) tego samego dnia. Zeznający na rozprawie w dniu [...] grudnia 2012 r. świadek M. B. wskazał, że w noc przed katastrofą prowadzono montaż dźwigarów przęsła środkowego. Z kolei przesłuchany w charakterze strony R. S. wskazał, że z projektu wynikało, że montaż dźwigarów miał odbywać się sukcesywnie. Jako inspektor nadzoru był na budowie każdego dnia. Jego wpis do dziennika budowy z dnia [...] czerwca 2012 r. potwierdzał montaż dźwigarów na przęśle I zgodny z projektem i sztuką montażu. Dźwigary były już włożone. Strona nie pamiętała czy dźwigary były stężone, ponieważ były w trakcie montażu. R. S. nie dokonywał żadnych odbiorów. (...). W noc katastrofy miało być montowane przęsło trzecie, a nie drugie, które uległo zawaleniu. Montaż przęseł odbierał od kierownika A. K. Strona nie posiadała wiedzy, że M. B. nie był ustanowiony kierownikiem robót. Reasumując, w obszernym, dwuinstancyjnym postępowaniu przed sądami dyscyplinarnymi w istocie nie ustalono jednoznacznie, kto – M. B. czy A. K., czy też może S. B. – pełnił funkcję kierownika budowy, i jak kształtował się podział zadań między tymi osobami. Po drugie, w przeprowadzonym postępowaniu nie zdołano ustalić jednoznacznie, jakie były przyczyny zaistniałej katastrofy budowlanej. Komisja stwierdziła, że bezpośrednią przyczyną zawalenia się wiaduktu były błędy w technologii montażu, wynikające z niedoprecyzowania w projekcie montażu dopuszczalnej wysokości dystansów usytuowanych pomiędzy górną półką poprzecznej belki oczepowej a spodem dźwigarów wiaduktu, co mogło spowodować niestateczność w węzłach podporowych. W ocenie Komisji przyczyną był również brak poprzecznych stężeń montażowych usytuowanych w osiach podpór dźwigarów. Ponadto stwierdzono, iż w projekcie montażu brakuje precyzyjnego określenia konstrukcji stężeń oraz systematyki ich montażu. W ocenie specjalnie powołanej Komisji katastrofa, która miała miejsce przy wykonywaniu przedmiotowego kontraktu. wynika bezpośrednio z braków projektowych, a nie zaniedbania skarżącego. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że projekt według którego wykonywano montaż nie był projektem budowlanym ani wykonawczym; był to tylko i wyłącznie projekt pomocniczy, technologiczny wykonany samodzielnie przez wykonawcę montażu dla potrzeb wewnętrznych. Projekt ten nie stanowił części dokumentacji przekazanej przez inwestora, a prace wykonywane w trakcie montażu podlegały wewnętrznym odbiorom wykonawcy. Wskazał, że dopiero po takich czynnościach kierownik zgłaszał skarżącemu do odbioru przygotowaną część konstrukcji w celu uzyskania odbioru i zgody na dalsze prace. Zdaniem skarżącego, nie można mówić o niedochowaniu należytej staranności odbioru wykonywania prac zgodnie z projektem budowlanym ponieważ nie był to taki projekt, ani nie było odbioru. Skarżący wyjaśnił, że projekt według którego wykonywano montaż nie był projektem budowlanym ani wykonawczym, był to tylko i wyłącznie projekt pomocniczy, technologiczny wykonany samodzielnie przez wykonawcę montażu dla potrzeb wewnętrznych. Projekt ten nie stanowił części dokumentacji przekazanej przez inwestora a prace wykonywane w trakcie montażu podlegały wewnętrznym odbiorom wykonawcy. Wskazał, że dopiero po takich czynnościach kierownik zgłaszał skarżącemu do odbioru przygotowaną część konstrukcji w celu uzyskania odbioru i zgody na dalsze prace. Zdaniem skarżącego, nie można mówić o niedochowaniu należytej staranności odbioru wykonywania prac zgodnie z projektem budowlanym ponieważ nie był to taki projekt ani nie było odbioru. Jest to o tyle istotne, że projekt montażu miał charakter projektu powtarzalnego. W związku z czym Komisja we wnioskach wstrzymała realizację montażu dźwigarów na wszystkich wiaduktach realizowanych w tej samej technologii w ciągu rozbudowywanej obwodnicy [...] do czasu uszczegółowienia projektu montażu oraz badania gruntu przy podporze PM-3 i przedłożenia w WINB w [...] Nadto Komisja jako czynniki, które mogły zainicjować katastrofę budowlaną wymieniała: drgania spowodowane ruchem drogowym na sąsiednim wiadukcie oraz nierównomierne osiadanie gruntu. Zdarzenia te, które mogły stanowić czynniki inicjujące katastrofę, były zależne od zwyczajowego eksploatowania dróg oraz działań przyrody, na które skarżący, jako inspektor nadzoru robót mostowych, nie mógł mieć żadnego wpływu. Komisja stwierdziła również, iż w Dzienniku Budowy oraz Dzienniku Montażu nie ma zapisów dotyczących montażu zawalonych dźwigarów oraz zaistniałej katastrofy. Reasumując, w ocenie skarżącego nie ustalono jednoznacznie przyczyn powstałej katastrofy budowlanej, a tym samym nie można było ustalić osoby jednoznacznie odpowiedzialnej za jej zaistnienie – tym bardziej, że wśród potencjalnych przyczyn wymieniono zarówno przyczyny zależne od działalności człowieka (np. braki projektu montażu), jak i zależne wyłącznie od sił przyrody (np. nierównomierne osiadanie gruntu). Z drugiej strony, w odpowiedzi na skargę, organ, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, za niezasadne uznał twierdzenie skarżącego, że wyłączną przyczyną powstania katastrofy były błędy projektowe. Odwołując się do oceny [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] organ wskazał, że powołana przez niego komisja ustaliła, że przyczyną katastrofy budowlanej był niedostateczny nadzór nad prowadzonymi robotami montażowymi przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, nieprzestrzeganie technologii montażu oraz sztuki budowlanej przez osobę bezpośrednio prowadzącą montaż. Drugą przyczyną był niewłaściwie opracowany przez projektanta projekt montażu, zawierający błędy oraz niedopowiedzenia dające zbyt dużą swobodę w realizacji robót montażowych, zwłaszcza dla osób nieposiadających wystarczającego doświadczenia przy realizacji tego typu obiektów. W ocenie organu z powyższego wynika, że istniało wiele przyczyn katastrofy, a jedną z nich był niedostateczny nadzór nad prowadzonymi robotami montażowymi przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Skarżący na przedmiotowej budowie pełnił funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. wnosząc o ukaranie skarżącego wskazał, że wpisem do dziennika budowy z dnia [...] czerwca 2012 r. potwierdził on zamontowanie dźwigarów stalowych na prześle nr I, natomiast z ustaleń powołanej do zbadania przyczyn katastrofy komisji wynikało, że montaż ten był przeprowadzony niezgodnie z technologią montażu i sztuką budowlaną, ponieważ brak było stężeń montażowych zarówno na dźwigarach jak i konstrukcji wsporczej. Jest oczywiste, że ustalenie winnego katastrofy budowlanej mającej miejsce przy budowie przedmiotowego wiaduktu nie należy do zadań sądu administracyjnego i przekracza kognicję tego sądu. Równie oczywiste jest jednak twierdzenie skarżącego, że to nie on był kierownikiem budowy, lecz tylko nadzorował niektóre, ściśle określone jej etapy, zgodne z prawem budowlanym, związane m.in. z rozliczeniami między uczestnikami procesu budowlanego. W związku z tym jego stała obecność na budowie nie była konieczna, z czym zgadzają się wszystkie strony. Również wszystkie strony – z wyłączenie właśnie skarżącego – pomijają zgodnym milczeniem jako przyczynę zaszłej katastrofy zmiany w kolejności montażu filarów wiaduktu. Ta akurat kwestia nie została dostatecznie zbadana przez organy orzekające w sprawie. Reasumując, w ocenie Sądu zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia w przeprowadzonym postępowaniu przed sądami dyscyplinarnymi art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które to przepisy obligują organ administracji publicznej co do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, są w pełni uzasadnione. Nie ulega też dla Sądu wątpliwości, że w przeprowadzonym postępowaniu naruszono również art. 7 kpa, wyrażający zasadę prawdy obiektywnej, jak i art. 107 § 3 kpa, wymagający właściwego uzasadnienia decyzji – w zw. z art. 77 i 78 kpa dotyczący nie przesłuchania świadka: p. M. B., którego rola w procesie budowlanym nie została jasno określona (i wyjaśniona). W tej sytuacji twierdzenie, że to skarżący nie wnioskował o ponowne przesłuchanie świadka, świadczy o niewłaściwym prowadzeniu postępowania. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.