VI SA/Wa 211/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Dauter-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. [...] S.A z siedzibą w K. na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego postanawia: odrzucić skargę [...] S.A z siedzibą w K. (dalej: "skarżąca") wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "organ", "Prezes NFZ") z 16 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia, które ma na celu stwierdzenie, czy nie zachodzą podstawy do jej odrzucenia. Analiza przeprowadzona przez Sąd doprowadziła do wniosku, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest zatem złożenie jej na akt lub czynność objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Odnosząc powyższy przepis na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż pismo Prezesa NFZ z 16 lipca 2025 r. nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Ewidentnie nie jest ono decyzją ani postanowieniem wydawanym w postępowaniach wymienionych w pkt 2 - 3. Tym samym kluczową kwestią dla określenia możliwości poddania ww. pisma kontroli sądu administracyjnego pozostaje ustalenie, czy można je uznać za określony w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z ww. przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne (niż określone w pkt 1-3 akty aniżeli decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. postanowienia NSA: z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96; z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97). Oznacza to, że wskazany akt może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Nałożenie ich musi przy tym wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę. Ponadto, istotą tych obowiązków w sferze prawa publicznego jest możliwość wyegzekwowania ich wykonania w drodze egzekucji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07). Użyty w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych podmiotu lub pozbawione są władczych elementów. Zdaniem Sądu, pismo Prezesa NFZ z 16 lipca 2025 r. nie ma charakteru innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, bowiem nie dotyczy ono uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W zaskarżonym piśmie Prezes NFZ nie ustala obowiązku czy uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, ale odnosząc się do zgłoszonych zastrzeżeń jako niezasadnych, wskazuje na określony w wystąpieniu pokontrolnym stan faktyczny i przyjęte skutki finansowe w postaci naliczonej kary umownej. Stosownie do art. 61t ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146, dalej: "ustawa o świadczeniach"), kierownikowi podmiotu kontrolowanego przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Zastrzeżenia wnosi się do Prezesa NFZ za pośrednictwem komórki organizacyjnej Funduszu, która przeprowadziła kontrolę. Zgodnie z art. 61t ust. 3 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ rozpatruje zastrzeżenia w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania, o ile nie zachodzą przesłanki odmowy przyjęcia zastrzeżeń z art. 61t ust. 2 ustawy o świadczeniach. Należy zauważyć, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Jednakże na mocy konkretnych przepisów tej ustawy stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej, np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 ustawy (postanowienie NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07, LEX nr 485377). Zgodnie z przedstawionym stanowiskiem rozstrzygnięcia Prezesa NFZ mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Kontrole, po przeprowadzeniu których wydawane jest wystąpienie pokontrolne, a w przypadku złożenia zastrzeżeń przez podmiot kontrolowany, stanowisko Prezesa NFZ, tak jak i stanowisko Prezesa NFZ wydane w wyniku rozpoznania zastrzeżeń pokontrolnych, dotyczą realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie są więc aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz dotyczą oceny realizacji umowy z zakresu prawa cywilnego. Zgodnie z art. 155 ustawy o świadczeniach, do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zatem wszelkie próby podważenia czynności Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału NFZ czy Prezesa NFZ wynikających z realizacji umów powinny być zatem podważane przed sądem powszechnym, a nie przed sądem administracyjnym. Należy zatem podkreślić, że od pisma Prezesa NFZ wydanego w trybie art. 61t ust. 3 w zw. z art. 61t ust. 1 ustawy o świadczeniach, nie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.