VI SA/Wa 2111/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi Miejskiej Przychodni [...] z siedzibą w L na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej Miejskiej Przychodni [...] z siedzibą w L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia – działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), nazywanej dalej ustawą o świadczeniach, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania Miejskiej Przychodni "[...]" z siedzibą w L. od decyzji Dyrektora [...]Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] oddalającej odwołanie Miejskiej Przychodni "[...]" z siedzibą w L. od rozstrzygnięcia konkursu ofert nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie kardiologii na terenie dzielnicy [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert [...] w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie kardiologii na terenie dzielnicy [...], z okresem obowiązywania umowy od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. W ogłoszeniu wskazano, iż wartość zamówienia może być nie większa niż 312.390 zł na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r.. W postępowaniu wpłynęły 3 oferty, w tym oferta Miejskiej Przychodni "[...]" z siedzibą w L., dalej zwanej stroną skarżącą. Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta strony skarżącej zajęła 3 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 52,485 pkt, w tym za: ■ ofertę cenową- 11,667 pkt; ■ jakość – 26,818 pkt; ■ kompleksowość - 5,000 pkt; ■ dostępność – 9,00 pkt. Następnie komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o oświadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi na podstawie rankingu kwalifikującego. W dniu 15 grudnia 2011 r. komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje w wyniku których strona skarżąca podtrzymała cenę jednostkową za punkt w wysokości 8,80 zł oraz ustalono liczbę świadczeń w wymiarze 26000 pkt na okres 12 miesięcy oraz podpisano zbieżny protokół końcowy z negocjacji. Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, komisja dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy. Oferta strony skarżącej uzyskała w rankingu końcowym 3 pozycję, z łączną liczbą 53,040 pkt, w tym za: ■ ofertę cenową – 12,222 pkt; ■ jakość - 26,818 pkt; ■ kompleksowość - 5,000 pkt; ■ dostępność – 9,00 pkt Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania nie wybrała oferty strony skarżącej ze względu na niewystarczającą ilość środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Komisja konkursowa dokonała wyboru jednej oferty zajmującej pozycje pierwszą w rankingu końcowym, która uzyskała 78,611 pkt i wyczerpała łączną wartość zamówienia określoną w ogłoszeniu. Pismem z dnia 27 grudnia 2011 r. strona skarżąca złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach oddalił odwołanie wniesione przez Miejską Przychodnię "[...]" od rozstrzygnięcia konkursu ofert . W odwołaniu od tej decyzji strona skarżąca wskazała na nieprawidłowości postępowania konkursowego wskazując, że ogłoszony konkurs dotyczył świadczeń ambulatoryjnej opieki specjalistycznej na lata 2012-2014 a jego rozstrzygnięcie dotyczyło tylko 2012 r. Wskazała, że pozbawienie jej możliwości świadczenia ambulatoryjnej opieki specjalistycznej w zakresie kardiologii, którą wykonuje od ponad 30 lat, jest krzywdzące dla Przychodni i jej personelu a ponadto powoduje utrudnienia dla pacjentów leczonych od wielu lat w Poradni Kardiologicznej. Leczenie kardiologiczne jest leczeniem stresującym i zarówno miejsce leczenia, jak i osoba lecząca mają wpływ na komfort leczenia, zaznaczyła, że każda zmiana wpływa negatywnie na pacjenta. Poinformowała, że w 2011 r. zakupiła nowszy, wysokiej klasy aparat USG z funkcją Dopplera, aby zagwarantować kompleksowość diagnostyki w miejscu udzielania świadczeń. Zarzuciła, powołując się na art. 148 ustawy o świadczeniach, że ranking ofert został sporządzony w oparciu o deklaracje zawarte w ofertach, a nie stan faktyczny, który nie był sprawdzany. Zarzuciła, że organ wskazał, że nie posiada ISO w zakresie usług medycznych, w sytuacji, gdy z publicznie dostępnych informacji wynika, że żadna z trzech konkurencyjnych placówek takiego certyfikatu nie posiada. Wskazała, że wybór tylko jednej oferty narusza zasadę dostępności do świadczeń i stwarza sytuację monopolu i braku konkurencji. Podniosła, że nie jest możliwe zapewnienie specjalistycznej opieki w zakresie kardiologii przez jedną placówkę dla dzielnicy, w której mieszka ponad 150 tysięcy osób. Zarzuciła naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach. Wskazała, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał zarządzenie nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., którym wprowadził szereg odstępstw od normalnej procedury, co spowodowało obniżenie rzetelności przeprowadzonego postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, iż jak wynika z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedmiotem rozstrzygania dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes, badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest, zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jedynie rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Wskazał, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach w: 1. zarządzeniu nr 81/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna 2. zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.). Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.). Prezes odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznał je za bezzasadne. Stwierdził, iż część zarzutów nie dotyczy zasad postępowania komisji konkursowej decydujących o wadliwości rozstrzygnięcia postępowania konkursowego a skupia się jedynie na potrzebie zapewnienia świadczeń przez odwołującego. Za chybiony organ uznał zarzut, iż przedmiotowy konkurs nie został prawidłowo rozstrzygnięty, gdyż dotyczył on lat 2012 – 2014 natomiast ogłoszenie o rozstrzygnięciu konkursu dotyczyło tylko 2012 r. Wskazał, iż przedmiotowy konkurs ofert został zarówno ogłoszony jak i rozstrzygnięty w celu zawarcia kontraktów na lata 2012-2014. W ogłoszeniu o przedmiotowym postępowaniu określono okres obowiązywania umów na lata 2012 - 2014 oraz kwotę zamówienia przypadającą na okres rozliczeniowy jednego roku, tj. 2012 r. Również ogłoszenie o rozstrzygnięciu wskazywało podmioty wybrane do zawarcia umów na lata 2012-2014. Wyjaśnił także, iż w wyniku rozstrzygania konkursów prowadzonych w celu zawarcia umów wieloletnich zawierane są umowy na okres kilku lat, natomiast kwota zobowiązania ustalana jest corocznie w drodze zmiany umowy, stąd w ogłoszeniu o konkursie podawana jest kwota zamówienia na okres 1 roku. Wskazał, że podnoszony przez stronę skarżącą fakt spełniania wymagań, czy też zapewnienie wysokiej jakości świadczonych usług, w tym posiadanie doświadczonej kadry lekarzy, zatrudnianie od wielu lat personelu pomocniczego, posiadanie wysokiej klasy sprzętu medycznego znalazło odzwierciedlenie w procesie oceny oferty. Prezes NFZ przypomniał, iż spełnianie warunków koniecznych określonych w załączniku 3a do zarządzenia 81/2011/DSOZ jest elementem niezbędnym, warunkującym uczestnictwo w postępowaniu konkursowym. Nie może więc stanowić podstawy do wyboru danej oferty w celu zakontraktowania świadczeń. Niespełnienie warunków podstawowych skutkuje odrzuceniem oferty z postępowania konkursowego. Natomiast, spełnianie warunków dodatkowych wyszczególnionych w załączniku nr 3a do zarządzenia 81/2011/DSOZ stanowi możliwość uzyskania dodatkowych punktów, mających wpływ na uzyskanie określonej pozycji w rankingu końcowym. W dalszej części uzasadnienia Prezes NFZ dokonał szczegółowego wyliczenia otrzymanej przez oferenta punktacji w ocenianych w przedmiotowym postępowaniu kryteriach tj. kryterium jakości, kompleksowości, dostępności i ceny, wyjaśniając, iż ocenę punktową oferty stanowi suma ocen cząstkowych uzyskanych przez oferenta w zakresie poszczególnych kryteriów. Reasumując stwierdził, iż oferta strony skarżącej uzyskała łączną ocenę w wysokości 53,040 pkt., na którą złożyła się ocena w zakresie kryteriów niecenowych (tj. jakość, dostępność, kompleksowość) w wysokości 40,818 pkt. oraz 12,222 pkt. w zakresie kryterium ceny. Dodał, iż oferent wybrany w rozstrzygnięciu przedmiotowego postępowania uzyskał łącznie 78,611 pkt, tj. o 25,571 pkt. więcej od odwołującego. Wskazał, że dotychczasowa współpraca strony skarżącej z Funduszem podlegała ocenie w parametrze dotyczącym wyników kontroli, w którym uzyskała ona 0 pkt, dodając, że w tym parametrze można było otrzymać punkty ujemne. Ponadto powołując się na zarządzenie nr 54/2011/DSOZ organ wskazał, że ofert nie ocenia się w oparciu o kryterium długoletniej współpracy oferenta z NFZ. Wyjaśnił także, iż w przedmiotowym postępowaniu konkursowym oferty nie były oceniane pod kątem kryterium ciągłości, którą strona skarżąca niewłaściwie identyfikuje jako element ciągłości leczenie i stabilności podmiotu świadczącego usługi medyczne. Prezes podkreślił, że kryteria oceny ofert określone w zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ, znane były oferentom przed rozpoczęciem postępowania konkursowego. W złożonej ofercie, odwołujący dołączył oświadczenie, iż zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Odnosząc się do wątpliwości w zakresie wyboru tylko jednego oferenta do zawarcia kontraktu na terenie dzielnicy Widzew, wskazał na treść art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, który to przepis daję możliwość wyboru jednej oferty. Zwrócił uwagę, że Narodowy Fundusz Zdrowia zaliczany jest do sektora finansów publicznych i zobligowany jest do dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy, oszczędny i w sposób umożliwiający terminową realizację zadań. Odnosząc się do zarzutu, iż w trakcie postępowania konkursowego ocenie podlegały deklaracje wskazane w ofertach a nie stan faktyczny, Prezes NFZ wskazał, że w sytuacji przeprowadzania kontroli komisja konkursowa opiera się na danych i informacjach przekazanych w ofercie przez samych oferentów. Nadto zarówno odwołujący jak i pozostali oferenci w złożonych oświadczeniach zobowiązali się do przedstawienia w ofercie danych zgodnych ze stanem prawnym i faktycznym. Konsekwencją składania fałszywych oświadczeń będzie ponoszenie przez oferentów odpowiedzialności prawnej z tego tytułu, tj. rozwiązywanie umów po przeprowadzonych ewentualnych kontrolach realizacji tychże umów. Wyjaśnił, że komisja konkursowa nie ma obowiązku przeprowadzania kontroli oferentów. Przywołał przepis w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), zgodnie z którym, komisja ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy. Takie sformułowanie oznacza, że zarzut naruszenia zasad w związku z wydaniem przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zarządzenia nr [...] należy uznać za nietrafny. Stosownie do procedury konkursu ofert o której mowa w ww. zarządzeniu możliwe jest wyłączenie jej stosowania. W szczególnych przypadkach skutkujących zagrożeniem niedotrzymania terminów przy zawarciu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Dyrektor Oddziału może wyrazić zgodę na odstępstwo od stosowania procedury przez komisję konkursową w toku postępowania. Natomiast wyrażenie zgody na odstępstwo następuje w drodze zarządzenia Dyrektora, określającego w jakim zakresie odstępstwo od procedury może być stosowane. Zdaniem organu zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej wszystkie oferty były rozpatrywane na tych samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Funduszu w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów. Pismem z dnia 19 września 2012 r. Miejska Przychodnia "[...]" z siedzibą w L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego oraz postępowania administracyjnego, doszło do naruszenia prawa, tak w zakresie przyjęcia kryteriów oceny ofert w konkursie, jak i postępowania przy ocenie tych ofert, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. W szczególności zarzuciła naruszenie: 1. art. 149 ust 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, przez niedopełnienie obowiązku odrzucenia ofert zawierających nieprawdziwe informacje, co było bezpośrednią konsekwencją odstąpienia od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; 2. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez wydanie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zarządzenia z dnia [...] listopada 2011 r. o nr [...], w przedmiocie odstąpienia od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, bez podstawy prawnej; 3. art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, przez naruszenie nakazu zapewnienia oraz oceny w postępowaniu konkursowym ciągłości, udzielania świadczeń, polegające na zaniechaniu oceniania ofert pod kątem kryterium ciągłości, 4. art. 142 ust, 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach przez dokonanie wyboru jednego świadczeniodawcy, co w oczywisty sposób nie zapewnia należytej dostępności świadczeń opieki zdrowotnej; 5. art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz ust. 6 pkt 1 ustawy o świadczeniach, przez niedokonanie analizy wyników prac komisji konkursowej z punktu widzenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej - dla dokonania oceny, jaka maksymalna liczba świadczeń może zostać zlecona każdemu ze świadczeniodawców z kolejnych miejsc rankingu - tak, by zbadana została zdolność świadczeniodawców do wykonania całej kontraktowanej z nimi puli świadczeń; 4. art. 134 ust. 1 ustawy z o świadczeniach przez prowadzenie postępowania w sposób niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji oraz zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, polegające na wprowadzeniu ujemnych punktów w przypadku uchybień stwierdzonych w wyniku kontroli przeprowadzanej u oferenta w roku poprzednim, z jednoczesnym zaniechaniem przeprowadzania kontroli u podmiotów nowych, 7. art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach przez wykluczenie możliwości potwierdzenia jakości dokumentem zewnętrznym innym niż certyfikat jakości ISO lub certyfikat Centrum Monitorowania Jakości, przez podmioty składające oferty w postępowaniu konkursowym, podczas gdy ustawa dopuszcza dokumenty zewnętrznej oceny innego rodzaju, a tym samym naruszenie przywołanego przepisu przez wprowadzenie wymogu posiadania określonego certyfikatu w sytuacji, gdy ustawa przewiduje jedynie możliwość, a nie wymóg potwierdzenia zewnętrznej oceny certyfikatem jakości lub akredytacją. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji niespełniające ustawowych wymogów; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., przez zaniechanie przez organy administracji podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z uwzględnieniem interesu społecznego. Nadto wniesiono o: 1. zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej - według norm przepisanych; 2. zwrócenie się do Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w [...] o nadesłanie protokołu kontroli związanej z postępowaniem konkursowym, dotyczącym udzielania świadczeń medycznych w roku 2012 i latach następnych, przeprowadzonego w [...] Oddziale Wojewódzkim NFZ oraz o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu, na okoliczność nieprawidłowości ujawnionych w postępowaniu konkursowym, w szczególności niezgodności danych wskazywanych w ofertach ze stanem rzeczywistym, co jest bezpośrednią konsekwencją odstąpienia od kontroli oferentów i weryfikacji ofert; 3. zobowiązanie Prezesa NFZ do złożenia Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wprowadzonej do stosowania na podstawie pisma z dnia 29.09.2011 o sygnaturze [...]: 4. dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w skardze. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca szczegółowo rozwinęła i uzasadniła wymienione zarzuty podnosząc m.in., że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zarządzeniem z dnia [...] listopada 2011 r. o nr [...] odstąpił od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach), między innymi w zakresie: - kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach, - sprawdzenia powtarzalności personelu wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami, - badania zgodności oświadczenia o wpisach do rejestru z danymi w publicznym rejestrze informatycznym. Zdaniem strony skarżącej, Prezes NFZ rozpoznając odwołanie błędnie wskazał, że działanie to mieściło się w granicach prawa, powołując się na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, zgodnie z którym "komisja ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy". W ocenie skarżącej, zarządzenie Dyrektora [...] OW NFZ nr [...] zostało wydane bez podstawy prawnej. Przytoczony w charakterze podstawy prawnej art. 107 ust. 1 i 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach stwierdza, że do zadań Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu należy kierowanie tym oddziałem, jego reprezentowanie na zewnątrz oraz przeprowadzanie postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Żadna z kompetencji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, przewidziana w art. 107 przytoczonej ustawy, nie stanowi podstawy do wydania zarządzenia tej treści, mającego kluczowe znaczenie dla prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego. Ingerowanie w procedurę oceny ofert przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, nadto dokonane bez zachowania procedur konsultacji obowiązujących Prezesa NFZ, jest w ocenie skarżącej niedopuszczalne. Jej zdaniem, odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu. Komisja konkursowa miała ustawowy obowiązek odrzucenia ofert zawierających dane nieprawdziwe, zaś dla realizacji tego obowiązku konieczne było przeprowadzenie kontroli. Bez skontrolowania oferentów i prawdziwości ich oświadczeń, obowiązek odrzucenia ofert zawierających informacje nieprawdziwe nie mógł być i nie został wykonany. Uznała, że rozporządzenie Ministra Zdrowia jako akt wykonawczy nie może w tym zakresie zwalniać komisji konkursowej od stosowania przepisów ustawy, czy zabraniać jej stosowania. Powoływanie się przez Prezesa NFZ na możliwość rozwiązania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy w wyniku kontroli dokonanej już po jej zawarciu okazałoby się, że złożona oferta zawierała nieprawdziwe dane, jest dowodem niezrozumienia istoty problemu i lekceważącego podejścia do rzetelnego przeprowadzenia postępowania konkursowego. Okoliczność, że NFZ jest uprawniony do kontrolowania sposobu realizacji umowy nie może zwalniać od obowiązku rzetelnego przeprowadzenia postępowania konkursowego. Wedle wiedzy skarżącej w przypadku co najmniej kilkunastu podmiotów składających oferty, oferty te zawierały nieprawdziwe dane, a świadczeniodawcy w ofertach: - wskazywali sprzęt, jakiego nie posiadali w dniu złożenia oferty, - wskazywali sprzęt niedopuszczony do użytkowania, - wskazywali ten sam wymagany sprzęt w ofertach różnych podmiotów, - wskazywali nieprawdziwe dane dotyczące braku barier dla osób niepełnosprawnych - nie ujawniali negatywnych wyników kontroli w latach ubiegłych wskazywali godziny pracy lekarzy niemożliwe do zrealizowania, z uwagi na wskazanie tego samego lekarza w różnych ofertach danego podmiotu lub podmiotów powiązanych ze sobą. Skarżąca wskazała, że nie ma możliwości udowodnienia wskazanych nieprawidłowości, z uwagi na brak dostępu do złożonych ofert i możliwości ich porównania. Nieprawidłowości te były jednak przedmiotem kontroli prowadzonej przez NIK. Jednakże kontrola NIK była przeprowadzana w 2012 r., a więc kiedy przedmiotowe postępowanie było rozstrzygnięte, a wybrani świadczeniodawcy mieli udzielać świadczeń. Nie została natomiast przeprowadzona kontrola po złożeniu ofert. Co prawda organ już po podpisaniu umów prowadził czynności kontrolne, ale nie był zainteresowany badaniem czy doszło do tzw. oszustwa ofertowego. Badano bowiem jedynie spełnienie wymogów na dzień kontroli, a nie na dzień składania oferty. Jej zdaniem, nie jest w stanie wykazać całokształtu naruszeń prawa, jakich dopuścił się Dyrektor [...] Oddziału NFZ wydając zarządzenie z [...] listopada 2011 r., bowiem stronie nie została udostępniona Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wprowadzona do stosowania na podstawie pisma z dnia 29 września 2011 o sygnaturze [...], od której odstępstwa wprowadzono w zarządzeniu. Ponadto skarżąca podniosła, że ustalone kryteria oceny jakości dotyczące personelu, stały w sprzeczności z zapewnieniem maksymalnej dostępności świadczeń, jak również z zasadami logicznego rozumowania. Wskazał, że największą ilość punktów otrzymują te podmioty, w których lekarz specjalista pracuje sam, tym samym jego udział w pracy poradni wynosi 100%. W sytuacji, gdy obok lekarza specjalisty zatrudnieni są inni lekarze, posiadający tylko specjalizację I stopnia, wpływa to na zmniejszenie procentowego udziału pracy lekarza specjalisty a tym samym wpływa negatywnie na ocenę oferty. Zarzuciła, że organ w uzasadnieniu decyzji odnosi się tylko do punktacji przyznanej skarżącej a powinno być poparte analizą porównawczą złożonych ofert, której to analizy nie przeprowadzono. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem WSA oferta innych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym, musi stanowić materiał dowodowy w sprawie. Ponadto zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie naruszono art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach, niespełniające ustawowych wymogów. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej cofnął wniosek dowodowy z pkt 2 skargi wnosząc jednocześnie o dopuszczenie dowodu z wystąpienia pokontrolnego NIK-u na okoliczności wskazane w skardze, złożyła do akt wydruk z oficjalnej strony NIK-u. Dodatkowo podniosła zarzut nieudostępnienia akt innych oferentów. Sąd postanowił dopuścić dowód w postaci zarządzenia nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie odstąpienia od stosowania "Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" oraz oddalił pozostałe wnioski dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zapadły w wyniku rozpatrzenia odwołania Miejskiej Przychodni "[...]" z siedzibą w L. od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Według art. 154 ust. 1 cyt. ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 154 ust. 4), które to odwołanie Prezes Funduszu, zgodnie z art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach rozpatruje, wydając w terminie 30 dni decyzję administracyjną. Na decyzję tę świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8). Zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy, konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Według ust. 2 wymienionego przepisu w części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów: 1) stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; 2) otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 - spełnienie przez świadczeniodawcę warunków określonych przez Prezesa Funduszu; 3) przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. Natomiast według ust. 5 tego przepisu w części niejawnej konkursu ofert komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. W myśl art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją (pkt 1) oraz ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (pkt 2). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy uznać, że organy z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej nie wyjaśniły okoliczności przeprowadzonego konkursu ofert, w szczególności, czy w świetle zasady wynikającej z przepisu art. 134 ust. 1 ww. ustawy, według której Narodowy Fundusz Zdrowia zapewni równe traktowanie wszystkim świadczeniodawcom biorącym udział w postępowaniu o zawarcie umów, nie ustaliły czy postępowanie to prowadzone było z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Zdaniem Sądu organy nie wykazały, że konkurs – w rozpoznawanej sprawie - był przeprowadzony w warunkach poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy w przedmiocie świadczenia usług zdrowotnych. W ocenie Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert dla prawidłowego rozstrzygnięcia koniecznym było prowadzenie analizy porównawczej ofert podmiotów uczestniczących w konkursie tj. porównanie oferty strony skarżącej i oferentów z którymi doszło do zawarcia umów i przedstawienia tej analizy (co do każdego z kryteriów oceny) w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Brak powyższego porównania uniemożliwiło Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia (a po wniesieniu skargi również sądowi) dokonanie kontroli prawidłowości przeprowadzonego konkursu, a w szczególności zbadania czy w toku konkursu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i oceny czy prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także czy w związku z tym prawidłowo porównano oferty pod względem wszystkich aspektów postępowania konkursowego. Organy badając postępowanie konkursowe nie mogą jedynie powtórzyć argumentacji komisji konkursowej, ale są zobowiązane zbadać czy komisja prawidłowo przeanalizowała ofertę strony skarżącej. W szczególności chodzi o uwzględnienie kryteriów wynikających z zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Aby dokonać tej analizy niezbędne jest porównanie oferty strony skarżącej i podmiotów z którym umowę zawarto. Mimo obszerności zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji przeważają w niej rozważania teoretyczne. Organy ograniczyły się do wskazania na liczbę punktów uzyskanych przez stronę skarżącą na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach) i liczbę punktów dla oferenta z pierwszej pozycji rankingu końcowego, nie wyjaśniając dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej a nie innej sumy punktów. W konsekwencji organy nie przedstawiły zestawienia ocen punktowych dla poszczególnych świadczeniodawców uzyskanych w toku postępowania i nie wyjaśniły szczegółowo wyjaśnienia zasad punktowania poszczególnych elementów oferty. Prezes NFZ wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania odniósł się do kwestii punktacji ofert, wskazując, iż wybrana oferta uzyskała wyższą ocenę punktową. Jednakże dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest wykazanie, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Organ winien wskazać z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów. W konsekwencji uznać należy iż zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu naruszony został także art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 2 tej ustawy oraz § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przez narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji. W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Tymczasem zarządzeniem z dnia [...] listopada 2011 r. o nr [...], mającym zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ odstąpił od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, między innymi w zakresie: kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach, sprawdzenia powtarzalności personelu wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami oraz badania zgodności oświadczenia o wpisach do rejestru z danymi w publicznym rejestrze informatycznym. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach uniemożliwiło zastosowania w pełnym zakresie wskazanej w § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia możliwości przeprowadzenia przez komisję konkursową kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądania dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę. Ograniczenie przeprowadzenia przez organ możliwości kontroli świadczeniodawcy w trakcie postępowania konkursowego doprowadziło do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu. Komisja konkursowa miała ustawowy obowiązek odrzucenia ofert zawierających dane nieprawdziwe, zaś dla realizacji tego obowiązku konieczne było przeprowadzenie kontroli. Bez skontrolowania oferentów i prawdziwości ich oświadczeń, obowiązek odrzucenia ofert zawierających informacje nieprawdziwe nie mógł być wykonany. Oferty powinny zawierać dane prawdziwe w dniu jej składania. Przy wyłączeniu możliwości kontroli tych danych oferent może podać nieprawdę w ofercie, wiedząc iż w trakcie konkursu oferta nie będzie weryfikowana. To zachęca do podawania w ofercie danych umożliwiających najwyższą możliwą punktację, pomimo rzeczywistego braku spełniania wymogów ogłoszenia. Także powoływanie się przez Prezesa NFZ na możliwość rozwiązania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy w wyniku kontroli dokonanej już po jej zawarciu okazałoby się, że złożona oferta zawierała nieprawdziwe dane, jest niedopuszczalne. Okoliczność, że organ jest uprawniony do kontroli realizacji umowy, nie może go zwalniać od obowiązku rzetelnego przeprowadzenia postępowania konkursowego, w trakcie którego należy zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że akceptacja stanowiska organu doprowadziłoby do przyjęcia, że podczas dokonywania wyboru ofert komisje konkursowe nie są zobowiązane do jakiejkolwiek staranności i mogą działać w sposób dowolny, zawsze bowiem umowę będzie można rozwiązać. Reasumując wskazać należy, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało prowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie decyzji tak organu I instancji jak i decyzji zaskarżonej nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a. Według Sądu, organy w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organ odwoławczy nie ustalił również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym organy I i II instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2012 r. wydanej w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Uznając, że pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie wypowiedział się w kwestii tych zarzutów, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje organów obu instancji nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a.