VI SA/Wa 2112/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant: ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej organem/Prezesem NFZ) decyzją z [...] maja 2014 r., Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. R. (zwanej dalej skarżącą/płatnikiem składek) od decyzji [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwanego dalej organem I instancji/OW NFZ) z [...] września 2013 r., orzekającej, że Pani A. S. (zwana dalej uczestniczką) nie jest objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia na rzecz płatnika składek: w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z wyrokiem Sądu Apelacyjnego - III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w G. z [...] lipca 2013 r., sygn. akt [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. (zwany dalej ZUS), wniósł do OW NFZ o wydanie decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym uczestniczki niniejszego postępowania z tytułu wykonywania umowy zlecenia na rzecz skarżącej w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2010 r. Dyrektor OW NFZ, po analizie dokumentacji, decyzją z [...] września 2013 r. Nr [...], orzekł, iż uczestniczka nie jest objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia na rzecz skarżącej w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła w terminie odwołanie. Prezes NFZ wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach) obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121; dalej k.c.), dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi. Jego zdaniem na podstawie art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia, umowy agencyjnej lub innej umowy o świadczenie usług oraz za osobę z nią współpracującą składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego i odprowadza zamawiający. Wskazał, że na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń zdrowotnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.; dalej ustawa o systemie) obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z k.c. stosuje się przepisy dotyczące zlecenia. Wskazał, że w protokole kontroli z 14 kwietnia 2011 r. stwierdzono, iż płatnik składek obliczył i rozliczył nienależne składki na ubezpieczenie zdrowotne od przychodu uzyskanego przez uczestniczkę z tytułu zawartej umowy cywilno-prawnej w dniu 1 stycznia 2009 r. W ocenie ZUS, ze względu na fakt, że uczestniczka w ramach przedmiotowej umowy wykonywała pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostawała w stosunku pracy, tj. W. w E. (zwanego dalej szpitalem), płatnik składek nie jest zobowiązany do opłacania składek od przychodu uzyskiwanego z powyższego tytułu. Od ww. orzeczenia ZUS wniesiono odwołanie do Sądu Okręgowego w E. - IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który to wyrokiem z [...] września 2012 r., sygn. akt [...] oddalił odwołanie płatnika jako bezzasadne. Sąd Apelacyjny - II Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w G. wyrokiem z [...] lipca 2013 r., sygn. akt [...] uchylił wyrok Sądu I instancji oraz poprzedzającą go decyzję i przekazał sprawę do rozpoznania bezpośrednio organowi rentowemu. W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny wskazał, że skarżąca prowadzi działalność w zakresie świadczenia usług lekarskich i pielęgniarskich. Z ustaleń Sądu wynika, że płatnik składek zawarł ze Szpitalem umowy o udzielanie zamówienia na świadczenia zdrowotne w dniu 1 marca 2006 r. nr 120/2006, w dniu 2 kwietnia 2007 r. nr 129/2007 i kolejną w dniu 2 stycznia 2009 r. nr 129/2009. Treścią umowy nr 129/2009 było udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie całodobowej opieki pielęgniarskiej nad pacjentem, wykonywania niektórych procedur medycznych przez lekarzy w Oddziałach, Pracowniach, Poradniach i Ambulatoriach POZ oraz kierowców i innego personelu medycznego Szpitala pełnionych w ramach dyżurów uzupełniających obsadę (zastępstwa), zlecanych w formie pisemnej przez Dyrekcję. Uczestniczka zawarła z płatnikiem składek umowę zlecenia, z którego to tytułu została zgłoszona do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. W okresie obowiązywania umów zlecenia pozostawała w stosunku pracy ze Szpitalem. W ramach zawartej umowy zlecenia, w spornym okresie, uczestniczka, zatrudniona jako lekarz rezydent na oddziale anestezjologii i intensywnej terapii, pełniła czynności kierownika zespołu karetki pogotowania w dziale ratownictwa medycznego działającego w strukturze Szpitala. Strony postępowania tj. płatnik składek i uczestniczka nie skorzystały z prawa do wypowiedzenia się. Rozpatrując odwołanie, Prezes NFZ uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ orzekał w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach, jak również art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 13 pkt 2 w związku z art. 8 ust. 2 lit. a ustawy o systemie ubezpieczeń. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 170 i art. 171 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, rozpoznając wniosek ZUS, organ Ij instancji był związany wyrokiem Sądu Apelacyjnego II Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w G. z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. akt [...], w uzasadnieniu którego wskazano, że wobec spornej w sprawie kwestii ustalenia podmiotu zobowiązanego do odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu zawartej umowy zlecenia, organ rentowy winien uprzednio wystąpić do właściwego Dyrektora OW NFZ o wydanie w sprawie decyzji w trybie przewidzianym przez art. 109 ust. 3 i ust. 3 lit. a ustawy o świadczeniach. Tymczasem, jak wywiódł Prezes NFZ, wbrew brzmieniu art. 109 ust. 3a ustawy o świadczeniach, organ I instancji nie wystąpił do ZUS o uzupełnienie złożonego wniosku z 30 sierpnia 2013 r., poprzez wskazanie okresów wykonywania przez uczestniczkę postępowania umów zawartych ze skarżącą oraz ewentualnie o przesłanie innych dokumentów potwierdzających okresy wykonywania ww. umów (np. protokołów kontroli, umowy zlecenia). Tym samym zasadnym było, w ocenie organu odwoławczego, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem sprawa została rozpoznana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz ustalenie, że jest ona płatnikiem składek na ubezpieczenie zdrowotne od zawartych przez nią umów cywilnoprawnych. Jej zdaniem, organ I instancji winien był zastosować i orzec w niniejszej sprawie na podstawie art. 109 ust. 3 i 3a ustawy o świadczeniach, zgodnie z wyrokiem sądu powszechnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podane i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] maja 2014 r. uchylająca decyzję organu i instancji z [...] września 2013 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazaną w uzasadnieniu podstawą uchylenia decyzji organu i instancji jest to, że organ ten bez wezwania - wnioskującego (ZUS) o stwierdzenie podlegania przez uczestnika postępowania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu - do uzupełnienia dokumentacji będącej podstawą do wydania decyzji we wskazanym powyżej zakresie, rozpoznał rzeczony wniosek. Zdaniem organu odwoławczego, brak ten powinien być uzupełniony, co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ i instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Zaznaczyć na wstępie należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/10 (Lex nr 846194), istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 k.p.a. stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP (v. wyrok TK z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji RP. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji RP stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (v. wyrok TK z 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2013 r., II GSK 39/12 samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W pojęciu tym chodzi o to, że organ I instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (Lex nr 1340157). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). A zatem stwierdzić należy, że odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy w żadnym razie nie jest przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – w tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie, tym bardziej nie można uznać za uzasadnione kasacyjne rozstrzygniecie organu II instancji motywowane tym zdaniem organu odwoławczego, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W sytuacji takiej to organ odwoławczy kwestie te powinien wyjaśnić, przeprowadzając konieczne w tej sprawie postępowanie dowodowe bądź samodzielnie, bądź zlecając dokonanie tej czynności organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). Jedynie sytuacja, w której organ odwoławczy stwierdza uchybienie przez organ I instancji przepisów postępowania i jednocześnie zasadnie stwierdza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (w praktyce oznacza to, iż postępowanie dowodowe konieczne do przeprowadzenia ma znaczny rozmiar, a nie sprowadza się jedynie do uzupełnienia dowodów) uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Wyjaśnić przy tym należy, że ww. przepisy obowiązują również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zdaniem Sądu, w postępowaniu tym nie jest zatem wyłączona możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych dowodów, przy skorzystaniu z dyspozycji art. 136 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W przypadku zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (v. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10, wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyżej wskazanych wywodów w zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ zabrakło. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał zatem, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a.. Prezes NFZ nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadto, postępowanie dowodowe konieczne do przeprowadzenia ma znaczny rozmiar i nie może zostać przeprowadzone w drodze dodatkowego postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. Reasumując należy uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem omówionych wyżej przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd administracyjny nie przesądza niniejszym orzeczeniem w żaden sposób o merytorycznym rozstrzygnięciu tej sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy rozważy wskazaną wyżej ocenę prawną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a.