VI SA/Wa 2113/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2008 r. sprawy ze skargi H. M., R. M., J. M. i M. M. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz H. M., R. M., J. M. i M. M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego ( w skrócie Prezes ULC) decyzją z dnia [...] września 2007 r. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez H. M., R. M. działających w imieniu własnym oraz małoletnich dzieci J. M. i M. M., utrzymał w mocy poprzedzającą decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika P. S.A. z siedzibą w W. przepisów art. 9 ust. 2 i w zw. z art. 5 ust. 1 lit. b i art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG ( Dz. Urz. UE L 46 z dnia 17 lutego 2004 r.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 261/2004/WE. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż Państwo H. i R. M. w dniu [...] października 2006 r. wnieśli do organu skargę na przewoźnika lotniczego P. S.A. z/s w W. w związku z odwołaniem w dniu [...] czerwca 2005 r. rejsu nr [...] z W. do C. Wobec powyższego przewoźnik zaproponował pasażerom podróż alternatywnym lotem w dniu [...] czerwca 2005 r., na co pasażerowie przystali. W skardze wskazali, że nie zostali poinformowani przez przewoźnika o odwołaniu lotu i jego przyczynach, przysługujących im prawach oraz nie zapewniono żadnych świadczeń (opieka, transport, hotel ) należnych zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 261/2004/WE oraz wnieśli o wypłatę przez przewoźnika odszkodowania. Decyzją z [...] czerwca 2007 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził naruszenia przez przewoźnika P. S.A. z siedzibą w W. przepisów art. 9 ust. 2 i art. zw. z art. 5 ust. 1 lit. b oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE z dnia 11 lutego 2004 r. poprzez zaniedbanie obowiązku opieki, a w szczególności zapewnienia pasażerom odbycia dwóch bezpłatnych rozmów telefonicznych, wysyłania dalekopisów, przesyłek faksowych czy e-mailowych, a także obowiązku poinformowania pasażerów o przysługujących im prawach. Nakazał usunięcie nieprawidłowości w ciągu 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. W zakresie żądanego odszkodowania organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w opinii przedstawionej przez Departament Techniki Lotniczej Urzędu uznano, iż zaszły nadzwyczajne okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 261/2004/WE z dnia 11 lutego 2004 r. wobec czego przewoźnik nie był zobowiązany do wypłaty odszkodowania w wysokości 600 euro na osobę. W tym zakresie Prezes powołał się także na motywy (14) preambuły rozporządzenia, zgodnie z którymi do zwolnienia z odpowiedzialności odszkodowawczej przewoźnika na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek - zaistnienia nieoczekiwanych wad mogących wpłynąć na bezpieczeństwo lotu rozumianych jako zaistnienie nadzwyczajnych okoliczności oraz udowodnienia przez przewoźnika lotniczego, że podjął wszelkie racjonalne środki, aby tych okoliczności uniknąć. Prezes Urzędu ustalił, że przyczyną odwołania tego lotu była usterka techniczna samolotu typu B. Ustaleń tych organ dokonał w oparciu o pisma przewoźnika z dnia [...] grudnia 2006 r., do którego zostało dołączone oświadczenie Z. P. Z oświadczenia tego wynika, że: "W dniu [...] czerwca 2005 r. planowany do wykonania samolot został wycofany z eksploatacji i przekazany do obsługi hangarowej z uwagi na powtarzającą się usterkę lewego generatora ([...]). Przyczyna usterki była trudna do zlokalizowania. ...stwierdzono uszkodzoną chłodnicę paliwowo-olejową. Chłodnica została wymieniona, usterki po kolejnej próbie silnika nie stwierdzono. Samolot został zgłoszony do eksploatacji [...] czerwca o godz. 9:30". Ponadto organ powołał się na stanowisko M. K., Dyrektora Departamentu Techniki Lotniczej Urzędu Lotnictwa Cywilnego zajęte w piśmie z dnia [...] maja 2007 r., zgodnie z którym przyczyną niezdatności samolotu do lotu była usterka lewego generatora. Zdaniem opiniującego można uznać, iż niesprawność lewego generatora była zjawiskiem nagłym, którego nie można było uniknąć, mimo podjęcia odpowiednich środków zapobiegawczych. Ponadto ze względu na złożoność problemu utrudniona była analiza i określenie przyczyny występowania usterki generatora. W związku ze zwrotem na rzecz skarżących przez przewoźnika żądanej kwoty 600 zł, obejmującej koszty posiłków w wysokości 400 zł oraz transport do miejsca zamieszkania, Prezes ULC stwierdził, iż przewoźnik wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 9 ust. 1 lit. a i c w związku z art. 5 ust. 1 lit b rozporządzenia nr 261/2004/WE. Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie skargi, wskazując, że skoro usterka miała charakter powtarzający, a zatem nie mogła być jednocześnie usterką nagłą, czego wymagają przepisy rozporządzenia. W tej sytuacji nie ma żadnych podstaw do zakwalifikowania usterki do grupy nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć, pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych kroków. Skarżący podnieśli, że przewoźnik dokonał zmiany terminu odlotu samolotu już o godzinie 7:16, co stoi w sprzeczności z twierdzeniami zawartymi w decyzji, iż usterka ujawniła się dopiero po wylądowaniu samolotu na lotnisku czyli o godzinie 10:41. Dodatkowo skarżący zarzucili naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r. organ utrzymał w mocy decyzję organu z dnia [...] czerwca 2007 r. W związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ULC ponownie wystąpił do ekspertów z dziedziny techniki lotniczej Urzędu Lotnictwa Cywilnego celem odniesienia się do zarzutów pasażerów. W toku postępowania w drugiej instancji Dyrektor Departamentu Techniki Lotniczej podtrzymał opinię wydaną w pierwszej instancji, stwierdzając, iż" Nagłość usterki odnosi się do momentu jej wykrycia oraz, że powstała ona pomimo zastosowania niezbędnych środków zapobiegawczych (system zarządzania ciągłej zdatności do lotu samolotów P. S.A.), natomiast decyzja o wycofaniu samolotu z eksploatacji była związana z procesem analizy i wykrywania przyczyn wystąpienia niesprawności lewego generatora [...] samolotu i została podjęta w celu ich ostatecznego usunięcia. W tym przypadku zastosowane procedury, przeprowadzone czynności sprawdzające i naprawcze doprowadziły do ustalenia, że przyczyną niesprawności jest uszkodzenie chłodnicy paliwowo - olejowej generatora, powodujące przedostanie się paliwa do systemu olejowego [...]". Organ podkreślił, że w samolocie w dniu [...] czerwca 2005 r. wystąpiła najpierw awaria systemu olejowego [...] (lewego generatora), generator wymieniono, a następnie tuż przed przedmiotowym lotem stwierdzono uszkodzenie chłodnicy paliwowo olejowej, którą również wymieniono, ale trwało to do godziny 9:30 w dniu [...] czerwca 2005 r. Według eksperta lot z uszkodzoną chłodnicą paliwowo olejową jest niedopuszczalny. Dlatego też organ podzielił stanowisko Dyrektora Departamentu Techniki Lotniczej, iż nie można w tym przypadku mówić o powtarzającej się usterce oraz o zaniedbaniu przewoźnika w sensie zaniechania wymiany odpowiedniego podzespołu po wystąpieniu pierwszych objawów niesprawności. Przewoźnik podjął szereg czynności, by wykryć przyczynę usterki. W związku z tym, że przyczyną odwołania lotu była nieoczekiwana wada mogąca mieć wpływ na bezpieczeństwo lotów, która to wada wystąpiła na kilka godzin przed planowym startem przedmiotowego rejsu i której nie można było ze względu na złożoność problemu, jak i obowiązujące procedury do tego czasu usunąć, Prezes ULC ponownie stwierdził brak naruszenia przez przewoźnika art. 7 ust 1 lit. c w związku z art. 5 ust. 1 lit. c rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu wniosku, dotyczącego błędnych ustaleń odnośnie czasu wystąpienia usterki, tj. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. podano, iż usterka wystąpiła "po locie z C., a samolot wylądował o godzinie 08:41 utc w W.", co świadczy, zdaniem pasażerów, o fakcie, że przed tą godziną przewoźnik nie mógł wiedzieć o tej usterce technicznej, Prezes wyjaśnił, iż była to pomyłka słowna bowiem wszelkie zapisy potwierdzają, że usterka wystąpiła w czasie lotu z C. do W., bezpośrednio poprzedzającym przedmiotowy rejs, a po locie jedynie, zgodnie z obowiązującymi przepisami kapitan statku dokonał odpowiednich wpisów w pokładowym dzienniku technicznym. Oceniając czas niezbędny na załatwienie sprawy organ powołał się na jej szczególną zawiłość spowodowaną ilością dokumentów technicznych przedstawionych przez przewoźnika, które wymagały szczegółowej analizy przez profesjonalnych pracowników Urzędu, które to okoliczności w znacznym stopniu przyczyniły się do wydłużenia okresu załatwienia sprawy. Podniósł, że strony były poinformowane o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym przez przepis art. 35 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję H. i R. M. wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów rozporządzenia nr 261/2004/WE z dnia 11 lutego 2004 r. tj. art. 5 ust. 1 lit.c w związku z art. 7 ust. 1 lit c poprzez brak orzeczenia o odszkodowaniu z tytułu odwołania lotu oraz art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięcie słusznego interesu obywateli, a także art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu twierdzeń sprzecznych z materiałem dowodowym. Skarżący podtrzymali swoje stanowisko zajęte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że skoro usterka powtarzała się, to linie lotnicze dopuściły się rażącego niedbalstwa nie eliminując usterki niezwłocznie. W ocenie skarżących powtarzająca się usterka nie jest nadzwyczajną okolicznością, której nie można było uniknąć, a zatem postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ nie doprowadziło do ustalenia nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko. Ustosunkowując się do zarzutów skargi uznał je za niezasadne. Wskazał, że przewoźnik przedłożył dokumentację samolotu począwszy od [...] czerwca 2005 r. W tym dniu w samolocie zaświeciła się lampka "DRIVE" i samoczynnie odłączyła się prądnica. Sprawdzono wówczas filtr oleju, wykryto uszkodzenie nadajnika temperatury i wymieniono prądnicę. Kolejne trzy loty na trasie W. – C. – W. – C. w dniach [...] czerwca 2005 r. odbyły się bez usterek. W związku z posiadaniem przez przewoźnika informacji o problemach technicznych samolotu, których przyczyn przewoźnik nie mógł zlokalizować, mimo postępowania zgodnie z obowiązującymi procedurami, przewoźnik podjął decyzję o odwołaniu lotu do C. Po przekazaniu samolotu do obsługi okazało się, że przyczyną jest jednak uszkodzona chłodnica. Ostatecznie problem rozwiązała wymiana generatora i jego chłodnicy, wymagało to jednak wycofania samolotu z eksploatacji i skierowania do obsługi hangarowej. Zdaniem organu wykryte niesprawności, powodujące wycofanie samolotu z eksploatacji, były zjawiskiem nagłym, którego nie można było uniknąć mimo podjęcia odpowiednich środków zapobiegawczych, Na rozprawie pełnomocnik organu J. M. wyjaśnił, że usterka prądnicy była znana już od [...] czerwca 2005 r., zaś kapitan mógł wiedzieć o usterce generatora bowiem zjawisko to raz występowało, a raz nie. Skarżąca H. M. podniosła, iż nie była powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego i nie doręczono jej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu Prezes ULC wydając obie decyzje uchybił przepisom postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy i przedwczesne przyjęcie braku podstaw do żądanego odszkodowania. Wątpliwości Sądu budzi wniosek organu co do zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 261/2004/WE z dnia 11 lutego 2004 r. w sytuacji, gdy z przedstawionych akt sprawy wynika, że usterka w samolocie wystąpiła już w dniu [...] czerwca 2005 r. Okoliczność tę potwierdził na rozprawie pełnomocnik organu. Organ powołując się na opinię ekspertów z Departamentu Techniki Lotniczej ULC stwierdził, iż przyczyną niezdatności samolotu do lotu była usterka lewego generatora i w tym przypadku ze względu na złożoność problemu utrudniona był analiza i określenie przyczyny występowania tej usterki. Jednocześnie organ nie wyjaśnił dlaczego analiza usterki była utrudniona i na czym ta trudność polegała zważywszy, iż problemy z eksploatacją samolotu nie wystąpiły nagle lecz powtarzały się, o czym mowa w informacji dotyczącej odwołania rejsu [...], sporządzonej przez Z. P. Organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na opinię przedstawioną przez Departament Techniki Lotniczej Urzędu z której wynikało, że nagłość usterki odnosi się do momentu wykrycia. Na podstawie tych wyjaśnień organ przyjął, że awaria w samolocie nastąpiła w dniu [...] czerwca 2005 r., przy czym najpierw wymieniono generator, co nie dało rezultatu, a następnie stwierdzono uszkodzenie chłodnicy paliwowo-olejowej, którą również wymieniono ale trwało to do godziny 9:30 w dniu [...] czerwca 2005 r. Stosownie do treści postanowień (14) preambuły rozporządzenia nr 261/2004/WE podobnie jak w konwencji montrealskiej, zobowiązania przewoźników powinny być ograniczone lub ich odpowiedzialność wyłączona w przypadku, gdy zdarzenie jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć mimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków. Okoliczności te mogą, w szczególności, zaistnieć w przypadku destabilizacji politycznej, warunków meteorologicznych uniemożliwiających dany lot, zagrożenia bezpieczeństwa, nieoczekiwanych wad mogących wpłynąć na bezpieczeństwo lotu oraz strajków mających wpływ na działalność przewoźnika. Natomiast w myśl art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 261/2004/WE z dnia 11 lutego 2004 r. obsługujący przewoźnik lotniczy nie jest zobowiązany do wypłaty rekompensaty przewidzianej w art. 7, jeżeli może dowieść, iż odwołanie jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków. Analizując wskazane wyżej przesłanki stanowiące podstawę do wyłączenia odpowiedzialności odszkodowawczej przewoźnika w odniesieniu do całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie niniejszej, Sąd doszedł do przekonania, że nieprawidłowości w eksploatacji samolotu nie wystąpiły nagle lecz powtarzały, co jednak nie uniemożliwiło odbywania dalszych lotów pod względem technicznym. Jednakże organ nie ustalił czy te wcześniejsze usterki mają związek z uszkodzeniem chłodnicy paliwowo-olejowej, bowiem ostatecznie dopiero wymiana chłodnicy pozwoliła na przywrócenie samolotu do dalszych lotów w dniu [...] czerwca 2005 r. Na te wątpliwości materiał dowodowy zabrany w sprawie nie daje jednoznacznej odpowiedzi. W konsekwencji oznacza to, że w ocenie Sądu z przedłożonego materiału dowodowego nie wynika, że usterka stanowiąca bezpośrednią przyczynę odwołania lotu może być kwalifikowana jako nadzwyczajna okoliczność, której nie można było uniknąć. Organ winien ustalić też, czy istotnie podjęto wszelkie racjonalne środki w celu uniknięcia usterki chłodnicy, co oznacza konieczność wyjaśnienia czy tę usterkę można było zlokalizować wcześniej, nie zaś dopiero w dniu [...] czerwca 2005 r. oraz czy ta usterka mogła być, przy uwzględnieniu norm technicznych i odpowiednich instrukcji eksploatacyjnych usunięta w terminie umożliwiającym wykonanie odwołanego lotu. Takie ustalenia są niezbędne w celu wykazania czy przewoźnik podjął wszelkie racjonalne środki mające na celu zabezpieczenie interesów skarżącego. Należy zauważyć, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.). W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaga to ponownej szczegółowej analizy we wskazanym przez Sąd kierunku z uwzględnieniem zarzutów skarżących a także uzupełnienia analizy przyczyn usterki o pisemną informację przewoźnika z dnia [...] listopada 2007 r. dotyczącą odwołania rejsu, która wpłynęła do organu już po wydaniu decyzji ostatecznej. Należy też rozważyć czy w świetle opisanych wątpliwości i złożoności problematyki technicznej sygnalizowanej przez organ w sprawie nie byłoby uzasadnione powołanie biegłego w trybie art. 84 k.p.a. Wobec powyższego podnoszona na rozprawie kwestia nieprawidłowości w doręczeniu skarżącym korespondencji przez organ nie mała zasadniczego wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. Jednakże trzeba zaznaczyć, iż adresowanie i doręczanie przez organ korespondencji łącznie dla H. M. i R. M. w jednej przesyłce nie było zgodne z art. 40 § 3 k.p.a. Z omawianych względów zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Stosownie do art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.