VI SA/Wa 2114/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę W dniu [...] czerwca 2007 r., funkcjonariusze Komendy Rejonowej Policji [...] dokonali kontroli samochodu [...] o nr rej. [...]. Kierowcą pojazdu był K. K., który przedstawił wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydany A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., z datą ważności do [...] grudnia 2054 r. Podczas kontroli kierowca okazał również zaświadczenia z dnia [...] lutego 2007 r. wystawione przez A. Sp. z o.o. potwierdzające spełnienie przez niego wymagań określonych w art. 39a ust. 1 pkt 1-5 ustawy o transporcie drogowym. Przedstawił również świadectwo legalizacji ponownej taksometru elektronicznego Cesar Fiskalny oraz paragon fiskalny wystawiony na firmę A. Sp. z o.o. W protokole kontroli stwierdzono, że na drzwiach pojazdu umieszczony był napisy z nazwą i numerem telefonu przedsiębiorcy o treści [...], a na dachu pojazdu podświetlony szyld z napisem [...], w pojeździe zamontowany taksometr fiskalny, współpracujący z kasą rejestrującą Vega Taxi. Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] nałożył na spółkę A. karę pieniężną w kwocie 15 000 złotych, wobec stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: 1. umieszczania lub używania w pojeździe taksometru 2. umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych 3. umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004, Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 2.9 lit. 1-3 załącznika do tej ustawy. A. Sp. z o.o. wniosła odwołanie od tej decyzji, domagając się uchylenia nałożonej kary, zarzucając naruszenie przez organ art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy opierając się jedynie na protokole kontroli. W jej ocenie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Zarzuciła, że z przedstawionych dokumentów wynikał fakt współpracy skarżącej spółki z innym podmiotem, ale organ nie ustosunkował się do dowodu, iż strona jest uprawnioną do korzystania z wypisu z licencji. Podkreśliła, iż to właśnie konieczność wzajemnych rozliczeń pomiędzy spółką, a osobą z nią współpracującą uzasadniała obecność w pojeździe urządzenia nazwanego taksometrem. Skarżąca podniosła, iż została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, których naruszenie zarzucił jej organ I instancji. Stwierdziła, iż z wykładni systemowej ustawy o transporcie drogowym wynika, że przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W jej ocenie zakazy określone w cyt. przepisach ustawy nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym, bo stanowiłoby to naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona zarzuciła również, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. Rozpatrując powyższe odwołanie Komendant Policji decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy i w tym zakresie postępowanie umorzył. W pozostałym zakresie utrzymał zaś w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że skarżąca wykonywała okazjonalny przewóz osób z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Organ II instancji, uznał, iż w tym zakresie doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Podczas kontroli drogowej stwierdzono bowiem, że pojazd nie będący taksówką osobową wyposażony był w taksometr. Stwierdzono również umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, który to fakt potwierdziła zgromadzona w aktach dokumentacja w postaci: kserokopii świadectwa legalizacji taksometru fiskalnego, paragonu fiskalnego z kasy współpracującej (zintegrowanej) z taksometrem, dokumentacji fotograficznej pojazdu oraz zeznań świadka. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, należało uznać za chybione, z uwagi na fakt podjęcia przez organ kroków niezbędnych po wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o protokół kontroli, dokumentację fotograficzną oraz dokumentację ewidencjonującą działalność gospodarczą strony. W obszernej skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji, skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 5 oraz art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a. poprzez m. in. zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżąca zarzuciła również organowi naruszenie przepisu art. 156 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do podmiotu, który nie powinien być stroną w sprawie. Strona skarżąca wniosła w związku z tym o stwierdzenie nieważności decyzji, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała w szczególności swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stwierdziła, że wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Według skarżącej, zakazy objęte tą normą mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Zdaniem skarżącej szersze, aniżeli wyżej podane, adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5, nie byłoby uzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Jako przykład wskazała objęty normą art. 18 ust. 5 lit. b ustawy zakaz wobec przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem, co stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Jej zdaniem, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Omawiane zakazy nie mogą zatem dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób na podstawie licencji, jako działalności podstawowej. Przepis art. 18 ustawy o transporcie drogowym wywołuje także wątpliwości dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5 lit. a-c, bowiem odczytane literalnie, są równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej nie sposób przekonywująco wskazać ważnego interesu publicznego, poza odwoływaniem się do ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów. Zakazy budzą zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji). Niezależnie od powyższego przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W szczególności nieprawidłowe jest formułowanie zakazów w postaci zakazów "umieszczania" (w pojeździe, na pojeździe, na dachu), gdyż prawidłowo należałoby zakazać wykonywania przewozów pojazdami posiadającymi określone oznaczenia lub urządzenia. Nadto art. 18 ust. 5 lit a) jest niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" z jednej strony narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych). Posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne", które jest zakazem zbyt daleko idącym, który odczytany literalnie i wprost, uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego. Według skarżącej, nonsens tego zakazu wynika także ze względu na zawarte w jego treści ograniczenie co do umieszczania "na dachu pojazdu". Wskazywałoby ono, a contrario, na dopuszczalność umieszczania na innej części pojazdu, która nie jest dachem, np. na pokrywie bagażnika. Ze względu na powyższe, wspomniane zakazy mogą, jej zdaniem, zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji, w ramach której mieści się ocena przepisów z punktu widzenia ich rzetelności i zgodności z zasadami poprawnej legislacji. Budzą zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych. Taki właśnie charakter mają normy zakazujące z art. 18 ust. 5 ustawy, adresowane do wskazanych przedsiębiorców - przewoźników w krajowym transporcie drogowym, bez jednoczesnego ustalenia wyraźnych reguł ustawowych tych ograniczeń i kryteriów uzasadniających ich wprowadzenie. Według strony skarżącej, przepis art. 18 ust. 5, może zostać uznany za sprzeczny z Konstytucją, w szczególności z przepisami art. 2, 20 i 22 konstytucji RP. Dodatkowo podniosła, że ww. przepis pozostaje w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.) oraz, że koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych i różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania w niniejszej sprawie strona skarżąca podniosła, iż organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie mogło być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie i nie zastosowanie się organu do tego wymogu stanowiło poważne naruszenie przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2008 r. skarżąca zarzuciła: 1. nieważność decyzji Komendanta Policji poprzez utrzymanie w mocy decyzji skierowanej do podmiotu nie będącego stroną; 2. nieważność decyzji Komendanta Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji poprzez nałożenie kary pieniężnej nieznanej ustawie; 3. nieważność decyzji Komendanta Policji poprzez utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...], wydanej bez podstawy prawnej; 4. nieważność decyzji Komendanta Policji poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji nieznanego ustawie. W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżąca wskazała, iż stroną postępowania (adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej) winna być osoba kierująca pojazdem, a nie firma, z którą związany jest on umową współpracy. Decyzja organu I instancji została więc błędnie skierowana do A. Sp. z o.o., zamiast do K. K., a w konsekwencji zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkująca nieważnością tej decyzji. Decyzja Komendanta Policji utrzymująca w mocy tę decyzję jest również obarczona wadą nieważności jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przywołując treść art. 92 ustawy o transporcie drogowym skarżąca wskazał, iż w petitum decyzji organ administracji publicznej winien zawrzeć precyzyjne wskazanie naruszenia oraz nałożonej za owo naruszenie kary pieniężnej, zgodnie i w granicach normy prawa obowiązującej w tym zakresie. Dopiero precyzyjne wskazanie naruszeń przepisów ustawy oraz nałożenie w konsekwencji kar za każde naruszenie pozwala na zastosowanie przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który obliguje organ do ograniczenia sumy kar nałożonych za naruszenie przepisów ustawy do kwoty określonej maksymalnie. W ocenie skarżącej rozstrzygniecie zawarte w decyzji organu I instancji stoi w sprzeczności z art. 92 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 6 k.p.a. Ustawa nie przewiduje bowiem możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń. Brak przepisu pozwalającego organowi na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 10 000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ sprecyzował bowiem jakie naruszenia przepisów ustawy zarzucił skarżącej dopiero w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji nie może jednak rozstrzygać o prawach i obowiązkach strony, gdyż jego celem jest jedynie wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji. Ponadto, w ocenie skarżącej, z brzmienia przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że karę pieniężną można nałożyć jedynie podczas kontroli drogowej. Kontrola drogowa w niniejszej sprawie zakończyła się tylko sporządzeniem i podpisaniem protokołu. Skoro zatem nie nałożono kary podczas kontroli drogowej, nałożenie kary pieniężnej w następstwie wszczętego postępowania jest niedopuszczalne, gdyż zostało dokonane bez ustawowego upoważnienia. Skarżąca podniosła też, że organem właściwym do wydania decyzji w I instancji był Komendant Rejonowy Policji, zaś decyzję wydała "Komenda Rejonowa Policji", czyli organ, który nie był władny do nałożenia kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jednocześnie powyższa licencja nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką, co wynika z zasady określonej w art. 12 ust. 1b cyt. ustawy. Licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Licencja ta udzielana jest między innymi na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące – po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto W. – związek komunalny (art. 6 ust. 4 cyt. ustawy). Ze wskazanych unormowań wynika, że ustawodawca zróżnicował zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją ich odmienności było ustawowe wprowadzenie w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) norm prawnych, zgodnie z którymi przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Pozostaje poza sporem, że organy Policji ustaliły naruszenie zakazów określonych w pkt a) i c) art. 18 ust. 5. Według niekwestionowanych przez stronę ustaleń obu organów, dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżąca spółka posiadała licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. W ocenie Sądu, organy Policji prawidłowo oceniły, że licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. W konsekwencji, licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Także z niekwestionowanych ustaleń organu administracji wynikało, że na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowano urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy), a w pojeździe był zainstalowany i używany taksometr, przy czym organ kontroli załączył do protokółu kontroli kopię paragonu fiskalnego z tego taksometru, jak i jego fotografię i fotografie pojazdu. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ prawidłowo zebrał i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy uznając, iż wykonywany przez skarżącą spółkę w dniu [...] czerwca 2007 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Tym samym, organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z l.p.. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy. Sąd nie podzielił podniesionego w skardze argumentu, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Przepis art. 22 Konstytucji sankcjonuje właśnie możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidując, że jest ono dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. O tym, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a nadto są zgodne z zasadą proporcjonalności. Powyższe argumenty nie pozwalają także na uznanie, by postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 Konstytucji RP mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną. Nie jest ona tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Sądu, równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.). Innymi słowy, jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa, to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40). W świetle poglądów doktryny, jak również orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, iż podważane przez skarżącą spółkę unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Wbrew jej zarzutom, negowane zakazy ustawowe nie łamią powyższej zasady, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Nie ulega wątpliwości, że regulacja przyjęta przez ustawodawcę w 2005 r. traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie jednak zmierza, poprzez art. 6 ust. 1, do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką. To podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są do spełnienia wielu innych dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W tym stanie rzeczy, bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, Komendant Rejonowy Policji [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, powiadamiając ją jednocześnie o możliwości złożenia wyjaśnień na okoliczność stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Należy też zaznaczyć, iż skarżąca z możliwości tej skorzystała, przedstawiając pismo z dnia [...] lipca 2007 r. Skarżąca nie kwestionowała, by organ przeprowadzał poza jej wiedzą jakieś czynności procesowe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wymienił dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny, zatem bezpodstawny jest zarzut wydania decyzji wyłącznie w oparciu o protokół kontroli. Twierdzenie skarżącej, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może zawierać jednoczesnego wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie jest natomiast bezpodstawne, bowiem przepisy postępowania administracyjnego takiego zakazu nie zawierają. W sprawie nie zachodziły też podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Komendanta Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z uwagi na przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Wprawdzie w decyzji I instancji, w części tzw. nagłówkowej decyzji, zamiast prawidłowego oznaczenia organu wskazany został jego aparat pomocniczy tj. Komenda Rejonowa Policji [...], jednak wadliwość ta nie miała w ocenie Sądu wpływu na ważność wydanej decyzji. Podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji został bowiem opatrzony pieczęcią dostatecznie identyfikującą właściwy organ administracji I instancji tj. Komendanta Rejonowego Policji [...]. (vide: komentarz do art. 107 k.p.a. – M. Jaśkowska, A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze, 2005, wyd. II; G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, LEX 2007). Nie sposób też zgodzić się z zarzutem skarżącej, jakoby Komendant Rejonowy Policji działał bez podstawy prawnej, co oznacza, iż decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności. Wbrew twierdzeniom strony organy obu instancji wskazały podstawę prawną rozstrzygnięcia. Stanowił ją art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. nr 204, poz, 2088 z 2004 r.) oraz załącznik do ustawy w pozycji lp. 2.9. O braku podstawy prawnej możemy mówić jedynie wtedy, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej. Nawet brak przywołania podstawy prawnej nie pozbawia natomiast decyzji jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej, że decyzja organu I instancji została wydana wobec osoby niebędącej stroną postępowania. Podczas kontroli, kierujący pojazdem okazał bowiem wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób wydanej dla A. Sp. z o.o., jak również wystawione przez skarżącą Spółkę zaświadczenie o spełnieniu przez K. K. wszystkich wymagań określonych w art. 39a ust. 1-5 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto na wydrukach z taksometru widniała także A. Sp. z o.o. Bezpodstawnym jest również zarzut nieważności decyzji z powodu wydania jej po zakończeniu kontroli. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, przy czym z brzmienia ust. 8 wynika konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub innego podmiotu realizującego przewóz drogowy. Postępowanie to powinno przy tym spełniać wymogi k.p.a., między innymi odnośnie zebrania materiału dowodowego, poinformowania stron, umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a jego podstawą faktyczną są właśnie ustalenia poczynione w trakcie kontroli. Za błędny należy uznać w związku z tym wniosek strony skarżącej, iż z brzemienia art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, ograniczającego sumę kar nakładanych w wyniku jednej kontroli, wynika obowiązek wydania decyzji z pominięciem powyższych wymogów dotyczących procedury administracyjnej. Przepis ten określa jedynie maksymalną kwotę jakiej nie może przekroczyć suma kar nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej oraz podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie. Na marginesie należy jednocześnie zauważyć, iż strona jako zarzut w skardze podniosła niedostateczne zagwarantowanie jej w toku postępowania administracyjnego praw wynikających z przepisów k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz (w zakresie utrzymanym nią w mocy) decyzja Komendanta Rejonowego Policji, odpowiadają prawu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.