VI SA/Wa 212/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2016 r. nr [...] nakładającą na P. K. (zwanego "skarżącym") karę pieniężną w wysokości 1 808,40 zł (słownie: jeden tysiąc osiemset osiem złotych 40/100) z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...]- [...]- [...] poprzez umieszczenie bez zgody zarządcy drogi w km [...] strona lewa w miejscowości [...] reklamy o treści "[...]" przymocowanej do stalowej konstrukcji na kołach w okresie od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] czerwca 2016 r. (włącznie), tj. 6 dni. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W toku prowadzonego postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. ustalono, że umieszczono bez zgody zarządcy drogi w km [...] strona lewa w miejscowości [...] reklamy przymocowanej do stalowej konstrukcji na kołach w okresie od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] czerwca 2016 r. włącznie, to jest 6 dni. Organ ustalił, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...]- [...]-[...] bez zezwolenia zarządcy drogi był skarżący i na tej podstawie nałożył na niego karę pieniężna w wysokości 1808,40 złotych. Następnie skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponownie zbadał sprawę i w wyniku przeprowadzonej analizy zgromadzonych w toku postępowania dowodów stwierdził, że postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...]-[...]-[...] poprzez umieszczenie bez zgody zarządcy drogi w km [...] strona lewa w miejscowości [...] reklamy o treści "[...]" przymocowanej do stalowej konstrukcji na kołach, prowadzone było zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, którego zdaniem w toku prowadzonego postępowania błędnie ustalono powierzchnię zajęcia pasa drogowego, co w konsekwencji miało wpływ na wysokość wymierzonej mu kary, organ wyjaśnił, że dnia [...] czerwca 2016 r. uprawniony geodeta stwierdził brak reklamy w terenie. Jednocześnie wytyczył pas drogowy i przekazał zarządcy drogi mapę sytuacyjną z naniesionymi granicami działek. Pracownik GDDKiA, zgodnie ze swoimi wcześniejszymi obmiarami w terenie, naniósł na mapie lokalizację reklamy i konstrukcji stalowej na kołach względem krawędzi jezdni drogi krajowej. Następnie dokonał obliczeń powierzchni zajęcia pasa drogowego drogi krajowej, co zostało wykazane w notatce służbowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. Pracownik GDDKiA dokonywał obmiarów każdego dnia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz wykonywał dokumentację fotograficzną. W decyzji nr [...] z dnia [...] września 2016 r. wykazano, iż powierzchnia zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez umieszczenie bez zgody zarządcy drogi w miejscowości [...] reklamy o treści "[...]" przymocowanej do stalowej konstrukcji na kołach, wynosiła kolejno: - dnia [...].06.2016 r. - 7,41 m2 - dnia [...].06.2016 r.- 7,41 m2 - dnia [...].06.2016 r.- 7,41 m2 - dnia [...].06.2016 r.- 7,66 m2 - dnia [...].06.2016 r.- 7,66 m2 - dnia [...].06.2016 r.- 7,66 m2. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego odnośnie błędnie ustalonej powierzchni pasa drogowego zajętej przez powierzchnię reklamy i rzut poziomy jej nośnika, podkreślić należy, że przebieg granicy pasa drogowego na odcinku objętym przedmiotowym postępowaniem jest jednoznacznie ustalony, jako wyodrębniona działka drogowa nr [...] uwidoczniona na mapach znajdujących się w zasobach geodezyjnych i w rejestrze gruntów, jako działka Skarbu Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad- Oddział w [...]. Obmiary wykonane przez pracownika GDDKiA zostały naniesione na mapę sytuacyjną wykonaną przez uprawnionego geodetę i jednoznacznie obrazują lokalizację reklamy i konstrukcji stalowej na kołach. W ocenie organu postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i obmiary wykonane w terenie przez pracownika GDDKiA, na podstawie których organ przyjął powierzchnię zajęcia pasa drogowego nie budzą wątpliwości. Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na uwadze zarzut skarżącego, załączył do akt sprawy fragment z książki drogi w obszarze objętym postępowaniem. W książce drogi zamieszczane są dane powstałe z pomiarów wykonanych w terenie przez pracowników GDDKiA urządzeniami bez legalizacji geodezyjnej. Ich dokładność nie stanowi podstawy do jednoznacznego określenia przebiegu granicy pasa drogowego w analizowanym miejscu. Organ ustalił, że przedmiotowa reklama pozostawała w pasie drogowym od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] czerwca 2016 r. włącznie. Zgodnie z prowadzonym przez pracowników Rejonu [...] dziennikiem objazdu dróg, dzień [...] czerwca 2016 r. był ostatnim dniem, w którym reklama o treści "[...]" znajdowała się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdzono brak przedmiotowej reklamy w pasie drogowym, co potwierdził wpis w dzienniku objazdu dróg oraz wykonana tego dnia dokumentacja fotograficzna. W wyniku przeprowadzonej analizy dokumentów organ uznał, że wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają, że doszło do zajęcia pasa drogowego, jednoznacznie wskazują podmiot odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego oraz powierzchnię zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, iż na zajęcie pasa drogowego powinien mieć stosowne zezwolenie i w ogóle, że zajmuje pas drogowy. Postępowanie administracyjne, zakończone decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...] z dnia [...] września 2016 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1 808,40 zł, prowadzone było zgodnie z obowiązującymi przepisami. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżył decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2016r., nr [...], utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2016r. nr [...]. Decyzję zaskarżył w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż skarżący dopuścił się samowolnego zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie dwustronnej tablicy reklamowej; 2) postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, i 11 k.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ kroków zmierzających do dokładnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz nie ustosunkowanie się do twierdzeń uważanych przez skarżącego za istotne dla rozstrzygnięcia; 3) postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, którym organ odmówił wiarygodności oraz przyczyn tej odmowy. Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta w myśl § 2 ww. artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie, akt bądź czynność z zakresu administracji publicznej stosując kryterium prawne nie bierze natomiast pod uwagę zasad słuszności bądź zasad współżycia społecznego. Podkreślenia wymaga również, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r. p. 718 ze zm. dalej ppsa). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] września 2016 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Podstawę materialnoprawną nałożonej na skarżącego kary pieniężnej stanowił art. 40 ust.12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r. p.460 ze zm.) oraz § 4 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1608). W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c zarządca drogi wymierza w drodze administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wobec tego, że w okolicznościach danej sprawy skarżący zajął pas drogowy poprzez umieszczenie w nim reklamy (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych) opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych). Sąd nie podzielił słuszności zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa. Zdaniem skarżącego uchybienia organu miałyby sprowadzać się do nieprawidłowego ustalenia zakresu zajęcia pasa drogowego. Zarzut ten nie jest zasadny. Z niebudzących wątpliwości ustaleń organu wynika, że fakt zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy stwierdzono podczas rutynowego objazdu drogi krajowej nr [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. Treść reklamy "[...]" jednoznacznie nawiązywała do charakteru działalności gospodarczej skarżącego prowadzonej w formie sklepu, znajdującego się na działce sąsiedniej. Reklama ta pozostawała w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] do dnia [...] czerwca 2016 r. Pracownik GDDKiA Rejon [...] objeżdżając tę drogę w dniach od [...] do [...] czerwca 2016 r. dokonywał taśmą mierniczą obmiaru usytuowania przedmiotowej reklamy i konstrukcji stalowej na kółkach względem krawędzi jezdni DK [...] z uwzględnieniem szerokości 2,2 m chodnika wzdłuż drogi. Wyniki pomiarów były odnotowywane wpisem do dziennika objazdu drogi oraz dokumentację fotograficzną. W dniu [...] czerwca 2016 r. uprawniony geodeta działając na zlecenie organu stwierdził brak reklamy w terenie, wytyczył pas drogowy i sporządził mapę sytuacyjną z naniesionymi granicami działek. Na tej mapie pracownik organu, uwzględniając poprzednie swoje obmiary zaznaczył lokalizację reklamy znajdującej się na konstrukcji stalowej na kółkach względem krawędzi jezdni drogi krajowej. Następnie sporządził notatkę służbową z [...] sierpnia 2016 r., w której dokonał obliczeń powierzchni zajęcia pasa drogowego przez reklamę w okresie od [...] czerwca 2016 r. do [...] czerwca 2016 r. W dniu [...] czerwca 2016 r. została przeprowadzona przez pracowników organu wizja w terenie, na którą skarżący nie przybył. Sporządzony z wizji protokół potwierdził usunięcie reklamy z pasa drogowego. W tym stanie rzeczy, według oceny Sądu, organ przeprowadził obszerne postępowanie dowodowe celem ustalenia przesłanek przewidzianych w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, uzasadniających nałożenie na skarżącego kary pieniężnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ustosunkował się też do dołączonego na wniosek strony dokumentu w postaci książki drogi. Wyjaśnił bowiem, że pracownicy organu, dokonując pomiaru w terenie posługuje się urządzeniami bez legalizacji geodezyjnej. Stąd też na ich podstawie nie można jednoznacznie określić przebiegu granicy pasa drogowego. Zdaniem Sądu zarzuty skarżącego odnośnie dokonanego przez organ ustalenia obszaru zajęcia pasa drogowego nie zostały poparte żadnym dowodem podważającym prawidłowość dokonanych pomiarów. Z tego względu nie mogą zostać uwzględnione. Skarżący w toku całego postępowania miał zapewniony czynny w nim udział i mógł wypowiedzieć się do każdego przeprowadzonego dowodu. Z uprawnień tych skarżący nie skorzystał nie stawiając się na wizję w terenie w dniu [...] czerwca 2016 r. W świetle ustalonych przez organ okoliczności sprawy był on zobligowany do nałożenia w oparciu o art. 40 ust. 12 ustawy o drogach na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w podanych w decyzjach okresach. Rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie nie zostało poddane jego uznaniu, sformułowanie bowiem ww. artykułu wskazuje na to, że jest on zobowiązany wymierzyć karę pieniężną po spełnieniu przesłanek przewidzianych w ustawie. Odpowiedzialność strony na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych ma charakter administracyjnoprawny. Jest to odpowiedzialność zobiektywizowana i nie zależy od rodzaju winy i świadomości sprawcy. W tym stanie rzeczy nie doszło zatem do naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie wykazało, że skarżący dopuścił się tzw. deliktu administracyjnego albowiem doszło do zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Za naruszenie przepisów ustawy została nałożona na stronę kara pieniężna w wysokości przewidzianej przez przepisy prawa. Z tych wszystkich względów Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.