VI SA/Wa 2120/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent W., na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej jako u.d.p., w związku z § 1 pkt 1 oraz § 2 uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, załącznika nr 1 do uchwały (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), a także art. 104 k.p.a. oraz upoważnienia Nr [...] Prezydenta W. z dnia 20 grudnia 2006 r., po przeprowadzeniu postępowania w sprawie zajęcia pasów drogowych bez zezwolenia zarządcy drogi, nałożył na E. sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 215 280 złotych. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi (poprzez przekroczenie terminu zezwolenia) chodnika o łącznej pow. 312 m2, w celu wykonania robót budowlanych związanych z modernizacją sieci energetycznej SN w pasach drogowych ulic H. (odcinek Pl. T. – K.) oraz ul. W. (odcinek P. – F.) w W., w okresie od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia [...] września 2009 r. Decyzję wydano przy następujących ustaleniach; Po rozpatrzeniu wniosku złożonego [...] kwietnia 2009 r., uzupełnionego i poprawionego pismami z dnia [...] maja i [...] czerwca 2009 r., przez E. sp. z o.o. z siedzibą w W., wydana została decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. zezwalająca na zajęcie części pasów drogowych ulic H. (odc. Pl. T.-K.), W. (odc. P.-F.), P. (odc. W.-M.) oraz K. (odc. P.-F.), w celu wykonania robót budowlanych związanych z modernizacją sieci energetycznej SN, w okresie od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] lipca 2009 r. Terminy zajęcia pasów drogowych określono następująco: dla ul. H. I etap od [...] czerwca 2009 r. do [...] czerwca 2009 r. jezdnia 27m² i chodnik 153m²; II etap od [...] czerwca 2009 r. do [...] lipca 2009 r. jezdnia 84m² i chodnik 200m²; dla ul. W. oraz P. od [...] czerwca 2009 r. do [...] lipca 2009 r. chodnik 64,25 m²; dla ul. P. i M. od [...] lipca 2009 r. do [...] lipca 2009 r. chodnik 186 m². W dniu [...] czerwca 2009 r., Zarząd Terenów Publicznych czasowo przekazał teren objęty zezwolenie E. sp. z o.o. z siedzibą w W. Inspektor Zespołu ds. Gospodarowania Mieniem Komunalnym podczas pełnienia obowiązków, wynikających z ustawy o drogach publicznych, w dniu [...] lipca 2009 r. dokonał kontroli terenowej pasa drogowego ulicy H. (na odcinku Pl. T. – K.) w W. i stwierdził, że doszło do uszkodzenia chodnika oraz powyrywanie słupków, a także stwierdzając brak pracowników uznał, iż prace na tym terenie nie są prowadzone (notatka służbowa wraz z dokumentacją fotograficzną). W dniu [...] lipca 2009 r., dokonano ponownej kontroli terenowej w rejonie ulic: H., W., Pl. T., podczas której stwierdzono uszkodzenie nawierzchni chodników oraz urządzeń dotyczących bezpieczeństwa ruchu. Odnotowano, że roboty nie były prowadzone - nie było pracowników - (notatka służbowa wraz z dokumentacją fotograficzną). Podczas następnej kontroli terenowej w dniu [...] sierpnia 2009 r., sporządzono jedynie dokumentację fotograficzną. Pismem z [...] lipca 2009 r., zawiadomiono E. sp. z o.o. z siedzibą w W. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie natychmiastowego przywrócenia pasów drogowych ulic: H. oraz W. do stanu poprzedniego wobec przekroczenia terminu ich zajęcia po [...] lipca 2009 r. Przywrócenie pasów drogowych do stanu poprzedniego miało polegać na odtworzeniu nawierzchni chodników oraz na ponownym umieszczeniu urządzeń bezpieczeństwa ruchu (słupki typu "S."). Przedmiotowym zawiadomieniem poinformowano również spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie powyższych pasów drogowych bez zezwolenia zarządcy drogi oraz o przysługujących jej prawach z art. 10 k.p.a. W tym stanie faktycznym została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Organ administracji wymierzając karę pieniężną podkreślił brak złożenia przez stronę postępowania wniosku o kontynuację zezwolenia na zajęcie części pasów drogowych ulic: H. oraz W. Zdaniem organu, wystąpiło zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, skutkujące, zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności opłat podstawowych. Organ wyjaśnił, że do wyliczenia kary pieniężnej przyjęto podstawową stawkę opłaty za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego (pozostałych elementów pasa drogowego drogi gminnej) ustaloną na podstawie Załącznika nr 1 do Uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r., w wysokości 1 zł/m2/dziennie. W odwołaniu z dnia [...] września 2009 r., skarżąca spółka wnosiła o umorzenie nałożonej kary. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż wskutek powtarzających się nawałnic burzowych, kilkakrotnie zalewany był wykop, co uniemożliwiało zakończenie prac w terminie określonym na zajęcie pasa drogowego. Pokreślono, że nachylenie terenu w tym rejonie dodatkowo powodowało, iż woda deszczowa spływała wprost do wykopu, skąd nawet regularne wybieranie błota, nie pozwalało na zagęszczenie gruntu wystarczające do asfaltowania. Wysokość nałożonej kary kilkakrotnie przekracza roczne dochody niewielkiej firmy, co doprowadzi do jej upadku, a spółka przez 15 lat współpracowała z Zarządem Terenów Publicznych, ciesząc się pozytywną opinią. W uzupełnieniu odwołania pismem z [...] listopada 2009 r., podniesiono iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania - art. 77 § 1 oraz art. 79 § 1-2 k.p.a. - poprzez nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego oraz art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto podniesiono, iż po dacie wszczęcia postępowania przeprowadzono trzecią i ostatnią kontrolę terenową w dniu [...] sierpnia 2009 r., o której strona nie została powiadomiona. Z oględzin chodnika przy ul. W. w W., w dniu [...] sierpnia 2009 r., sporządzono jedynie dokumentację fotograficzną, brak zaś notatki służbowej w tym zakresie. Nadto wbrew dyspozycji przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., zaskarżona decyzja nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia, pozwalającego wywieść na jakiej podstawie organ wyliczył powierzchnię i czasookres zajęcia chodnika przez stronę. Podkreślono, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek ustaleń stwierdzających, że strona zajmowała bezprawnie powierzchnię 312 m2 przez okres 69 dni. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uwzględniając odwołanie wskazał na przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. odnoszący się do stanu faktycznego sprawy podkreślając, że ustalenie zakresu zajęcia pasa drogowego powinno wynikać z jednoznacznych ustaleń, czego w sprawie zabrakło. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreślało, że organ I instancji dokonał swoich ustaleń bez udziału strony, nie wykazując przy tym na jakiej podstawie ustalił, że spółka w określonym czasie zajmowała określony teren. Organ podkreślił ponadto, iż w niniejszym stanie faktycznym niewątpliwie doszło do zajmowania pasa drogowego poprzez pozostawienie elementów budowy i niedoprowadzenia go do stanu poprzedniego, niemniej jednak organ I instancji nie wskazał na jakiej podstawie przyjął, że zajmowany przez stronę pas chodnika wynosi dokładnie 312 m2. W związku z tym Kolegium podzieliło zarzuty skarżącej o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania. Na powyższą decyzję E. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu strona zarzuciła, iż organ odwoławczy co prawda orzekł na korzyść strony, jednak w sposób niepełny uzasadniając swą decyzję naruszył przepis art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę oprze się przede wszystkim na wytycznych ujętych w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., w której organ odwoławczy nie odniósł się do części argumentacji przedstawionej w odwołaniu. Skarżąca spółka podniosła, iż przesłanką obiektywną uniemożliwiającą zakończenia prac były złe warunki atmosferyczne. Brak odniesienia się to tych okoliczności przez organ odwoławczy będzie mieć, zdaniem strony, niebagatelny wpływ na decyzję wydaną przez organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło oddalenie skargi, prezentując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Zgodnie z ustaleniami organu administracji (decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. zezwalająca na zajęcie pasa drogowego) zajętość chodnika ul. H. dla prac wykonywanych w dwóch etapach określono łącznie na 353 m², a ul. W. i P. na 64,25 m². Nakładając natomiast karę pieniężną za przekroczenie terminu zezwolenia określono zajętość chodnika w tych ulicach na 312 m², przy czym te ustalenia organu I instancji, dokonywane po wszczęciu postępowania administracyjnego, faktycznie były przeprowadzone z pominięciem obecności skarżącej spółki, a więc z naruszeniem art. 8, art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a. Zasadnym zatem było stwierdzenie organu odwoławczego o istotnych wadach postępowania pierwszej instancji mających wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy takim prowadzeniu postępowania przez organ pierwszej instancji, jakie wynika z akt administracyjnych, to jest przy dokonaniu ustaleń z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących praw strony, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy oraz przy faktycznym braku ustaleń uzasadniających skonkretyzowanie w decyzji powierzchni zajęcia pasa drogowego w odpowiednich terminach, organ odwoławczy mógł jedynie zastosować rozstrzygnięcie kasacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie mogło zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, gdyż w sprawie należałoby w istocie przeprowadzić całe postępowanie administracyjne od początku, na co przepis art. 136 k.p.a. nie zezwala, gdyż daje on uprawnienia organowi odwoławczemu jedynie do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Organ odwoławczy może, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania kasacji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Gdyby natomiast organ odwoławczy sam dokonał wszystkich wymaganych w sprawie ustaleń faktycznych, naruszyłby przepis art. 136 k.p.a., a przede wszystkim art. 15 k.p.a. stanowiący, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, gdyż wówczas swoim działaniem zastąpiłby w postępowaniu administracyjnym organ pierwszej instancji. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy przekazując sprawę może wskazać organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało jakich uchybień dopuścił się Prezydent W. w zaskarżonej decyzji administracyjnej, co uzasadnia stwierdzenie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji nieprawidłowości te powinien naprawić. Wskazanie przez organ odwoławczy okoliczności jakie organ pierwszej instancji powinien przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wziąć pod uwagę dotyczy okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakazanie załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ I instancji (por. B. Adamiak /w/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 7. wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 608). W związku z powyższym odnoszenie się przez organ odwoławczy do okoliczności faktycznych nie będących przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji stanowiłoby naruszenie wymienionych przepisów postępowania. Zatem zarzut stawiany przez skarżącą decyzji ostatecznej w tym zakresie, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, nie był trafny. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.