VI SA/Wa 2121/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne Krajowa Rada Notarialna uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2008 r. nr 189, poz. 1158 ze zm.) oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia R. K. (nazywanego dalej "skarżącym"), utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], którą odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W uzasadnieniu uchwały Krajowa Rada Notarialna podała, że pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący wystąpił do Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w [...] odmówiła skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący wniósł zażalenie na uchwałę z dnia [...] lipca 2012 r. Krajowa Rada Notarialna po rozpoznaniu zażalenia nie znalazła podstaw do jego uwzględnienia. Uzasadniając stanowisko odmowne Krajowa Rada Notarialna odwołała się do art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, którego konstrukcja pozwala wyodrębnić dwie podstawowe sfery funkcjonowania samorządów zawodowych: reprezentowania wobec władzy państwowej i ogółu społeczeństwa członków korporacji oraz zarządzania jej sprawami przez samych zainteresowanych oraz sprawowania "pieczy" nad wykonywaniem "zawodów zaufania publicznego", co ma służyć zapewnieniu "należytego" poziomu ich wykonywania. Wykonywanie tej funkcji możliwe jest dzięki wyposażeniu samorządów w instrumenty prawne umożliwiające odpowiednie przeprowadzenie szkolenia zawodowego i weryfikację postępów w przygotowaniu do zawodu poczynionych przez aplikantów notarialnych. Szerokie rozumienie konstytucyjnego zwrotu o sprawowaniu pieczy wskazuje na jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji oraz osób dopiero do niej predestynujących), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). Z tytułu sprawowanej pieczy, samorządy zawodowe (w tym samorząd notarialny) zostały wyposażone we władcze formy działania, umożliwiające realizację takich zadań jak: dopuszczenie do wykonywania zawodu, nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu; czuwanie nad etyką wykonywania zawodu; doskonalenie zawodowe i określanie programów kształcenia w zawodzie; sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego. Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, że organizacja aplikacji notarialnej jako podstawowy element procesu przygotowania do zawodu notariusza jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza. W świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy - Prawo o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 r. nr 258, poz. 2169 ze zm.) organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Osadzenie tej kompetencji rad izb notarialnych w Konstytucji i obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu oznacza, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych organy te zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia, jak również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy, o czym stanowi § 13 rozporządzania Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Prawodawca celowo nie unormował kwestii organizowania kolokwiów i sprawdzianów w szerszym zakresie, pozostawiając tę kwestię organom samorządu zawodowego do uregulowania przepisami wewnątrzkorporacyjnymi, na co wskazuje art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie oraz art. 73 in fine ustawy - Prawo o notariacie. Oznacza to, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej Nr 48 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr 84 z dnia19 listopada 2011 r.) oparta jest na wyraźnej, wyrażonej w dwóch przepisach, delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, do których przestrzegania zobligowane są wszystkie organy samorządu zawodowego notariuszy. Przepisy uchwał Krajowej Rady Notarialny nigdy nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości w trybie nadzorczym. Krajowa Rada Notarialna, powołując się na treść art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, zauważyła, że "ukończenie aplikacji", o którym mowa w tym przepisie, oznacza wywiązanie się przez aplikanta z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji, w tym również zdania kolokwiów. Przyjęta interpretacja jest tym bardziej uzasadniona, że ustawodawca w art. 73 ustawy – Prawo o notariacie powierzył organizację i prowadzenie aplikacji notarialnej organowi samorządu notarialnego jakim jest KRN. Skoro zaś KRN w podjętej uchwale przewidziała możliwość organizowania kolokwiów (na podstawie § 13 rozporządzenia), których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to aby mówić o ukończeniu aplikacji przyjąć należy, że aplikant przewidziane programem aplikacji kolokwia zaliczył. Rada Izby Notarialnej uczyniła zadość przepisom Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 218 § 2 k.p.a., art. 219 k.p.a.), wydając Uchwałę o odmowie wydania zaświadczenia. Organ rozpatrujący zażalenie może utrzymać w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, natomiast gdy uznaje zaświadczenie za zasadne, nie może sam wydać zaświadczenia, a jedynie uchylić postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rada właściwej izby notarialnej może wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej tylko i wyłącznie aplikantowi, który zgodnie z art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, odbył aplikację notarialną w rozumieniu § 1 ust. 1, § 6 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Z przepisów tych wynika, że odbywanie aplikacji to czas, w którym aplikant notarialny odbywa praktykę w sądzie lub odbywa szkolenie pod kierunkiem przypisanego sobie patrona. Łącznie okresy te winny zsumować się do 2 lat i 6 miesięcy. Ponieważ praktyki sądowe trwać mają 6 miesięcy, aplikant powinien przez okres 2 lat odbywać szkolenie pod kierunkiem patrona. Zgodnie z art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, aplikacja polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Ściśle związany z tym unormowaniem jest przepis § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia, w myśl którego aplikant notarialny obowiązany jest stale podnosić poziom swojej wiedzy zawodowej, jak również pkt 2, ustanawiający obowiązek uczestnictwa w zajęciach szkoleniowych. Treść tych przepisów wynika bezpośrednio z samej istoty aplikacji notarialnej, która ma służyć wszechstronnemu przygotowaniu merytorycznemu i praktycznemu kandydata do wykonywania zawodu zaufania publicznego. W oparciu o wskazane unormowania art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie można określić aplikację jako zorganizowany proces zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, w ramach którego jednym z podstawowych obowiązków aplikanta jest - co wynika z przepisów rozporządzenia - stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Organizacja aplikacji notarialnej należy, w myśl przepisów ustawy i rozporządzenia, do organów samorządu notarialnego, w tym w szczególności do rady właściwej izby notarialnej. Przeprowadzanie szkolenia zawodowego stanowi istotny element sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Przeprowadzając szkolenie i nadzorując postępy w podnoszeniu poziomu wiedzy aplikantów, organy samorządu zawodowego zapewniają tym samym odpowiedni poziom merytoryczny osób, które będą się później ubiegać o powołanie na stanowisko asesora, a następnie notariusza. W interesie publicznym leży aby szkolenie odbywało się należycie, co implikuje konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikantów w trakcie szkolenia wiedzy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że celem każdego szkolenia jest podwyższenie kwalifikacji, czy też wiedzy osoby biorącej w nim udział. Podnoszenie poziomu wiedzy, stanowiące bez wątpienia kluczowy element zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, jest podstawowym obowiązkiem aplikanta, a cała organizacja aplikacji notarialnej normowana w rozporządzeniu ma na celu stworzenie odpowiednich warunków i rozwiązań, umożliwiających prawidłowe przeprowadzenie szkolenia. Wśród przepisów rozporządzenia znajduje się § 13 stanowiący, że rada właściwej izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z którego prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Konstrukcja wskazanych przepisów implikuje wniosek, że uzyskanie z kolokwiów i sprawdzianów pozytywnych wyników jest potwierdzeniem spełniania przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Wynikająca z ustawy definicja aplikacji jako procesu zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza również prowadzi do tego samego wniosku, gdyż oczywistym jest, że w ramach procesu zaznajamiania się konieczne jest weryfikowanie zdobytej przez aplikanta wiedzy i umiejętności (bez tej weryfikacji niemożliwe byłoby ustalenie, czy aplikant podnosi swój poziom wiedzy zawodowej). Zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, kolokwia i sprawdziany są unormowane w uchwale Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej. W myśl § 6 ust. 1 uchwały w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia, co należy uznać za obowiązek każdego aplikanta. Sformułowanie "składanie kolokwium" zostało sprecyzowane przez Krajową Radę Notarialną poprzez odwołanie się do brzmienia art. 11 pkt 5 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym notariuszem może być powołany ten, kto złożył egzamin notarialny. Krajowa Rada Notarialna podkreśliła, że ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie określeniem "zdał egzamin notarialny", a jedynie określeniem "złożył". W ocenie organu, zaprzeczeniem logiki byłoby przyjęcie tezy, że wystarczy samo "przystąpienie" do egzaminu, aby można mówić o tym, że została spełniona przesłanka umożliwiająca powołanie na notariusza. Stąd też nie ulega wątpliwości, że posłużenie przez Krajową Radę Notarialną w treści § 5 ust. 1 uchwały sformułowaniem "składają dwa kolokwia" w świetle art. 11 pkt 5 ustawy – Prawo o notariacie oznacza wymóg zdania kolokwiów. § 1 ust. 2 uchwały stanowi natomiast, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W konsekwencji należy uznać, że aplikant, który podczas aplikacji notarialnej nie złożył któregokolwiek z dwóch kolokwiów, tym samym nie wykonał swoich obowiązków i jako taki nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Przyjęcie odmiennego stanowiska, zgodnie z którym zdanie kolokwiów (sprawdzianów) nie ma charakteru obowiązkowego, skutkowałoby rozumowaniem ad absurdum, skutkiem którego należałoby przyjąć, że brak jest w ogóle obowiązku przystępowania do kolokwiów, idąc dalej można by przyjąć, że rada właściwej izby notarialnej pozbawiona jest tym samym możliwości przeprowadzania kolokwiów, co jest jednoznacznie sprzeczne z § 13 rozporządzenia. Krajowa Rada Notarialna zauważyła, że brzmienie przytoczonych przepisów uchwały w sprawie programu aplikacji notarialnej znajduje aksjologiczne i normatywne oparcie w przepisach ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Jako że - jak wynika z przeprowadzonej powyżej analizy przepisów tych aktów prawnych - aplikacja stanowić ma kompleksowe przygotowanie kandydata do zawodu zaufania publicznego, uznać należy, że wykonywanie obowiązków aplikanta stanowi istotny element odbywania aplikacji notarialnej. Krajowa Rada Notarialna uznała, że rzeczą oczywistą w kontekście zawodów prawniczych jest, że szkolenie aplikantów notarialnych pozbawione kolokwiów lub szkolenie, elementem którego są kolokwia, pozbawione skutków niezaliczenia kolokwium, skutkowałoby tym, że szkolenie w swej istocie miałoby charakter iluzoryczny. Istota takiego szkolenia zbliżałaby się w zasadzie do swego rodzaju "wykładów otwartych", w których uczestniczenie nie wymagałoby od słuchaczy żadnego "bieżącego" przygotowania, a co za tym idzie sprawdzania uzyskanej w ich trakcie wiedzy. W takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o "braniu udziału" w aplikacji, a nie o jej odbyciu. Dokonana powyżej wykładnia przepisów znajduje również oparcie w konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa i niedyskryminacji wyrażonej w art. 31 Konstytucji RP. Jak wynika z jednoznacznego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, "konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Relewantność ta "pozostaje w ścisłym związku celem i zasadniczą treścią omawianych przepisów oraz służy realizacji tego celu". Jak już zostało wskazane, celem prawodawcy normującego problematykę aplikacji notarialnej jest zapewnienie jak najlepszego przygotowania osób mających w przyszłości wykonywać zawód zaufania publicznego. Cechą relewantną w tym przypadku jest wypełnienie przez aplikanta notarialnego obowiązków nałożonych nań przez przepisy prawa, normujące organizację aplikacji notarialnej. Oznacza to, że takie same traktowania aplikantów, którzy swoje obowiązki wypełniali oraz aplikantów którzy nie uczynili im zadość (nie zaliczyli kolokwiów), byłoby jawnym zaprzeczeniem konstytucyjnej zasady równości. Krajowa Rada Notarialna podkreśliła, że brak jest podstaw do odmiennego traktowania aplikantów notarialnych w stosunku do aplikantów innych profesji prawniczych, przykładowo adwokackich czy radcowskich. Skoro bowiem do zdania kolokwiów przewidzianych programem aplikacji zobligowani są aplikanci tych profesji prawniczych, to w analogiczny sposób traktować należy aplikantów notarialnych. Argument ten ma tym większe znaczenie, że w przypadku notariusza mamy do czynienia z zawodem zaufania publicznego o szczególnym charakterze, gdyż to notariusz dokonując czynności notarialne sporządza dokumenty urzędowe (którego to uprawnienia nie posiadają adwokaci czy radcowie prawni i posiadające szczególną moc dowodową, działa tym samym w imieniu państwa, które przekazało na jego rzecz część swych uprawnień związanych z wykonywaniem władzy publicznej. Tym większe więc znaczenie ma posiadanie przez niego odpowiedniego poziomu wiedzy zawodowej. Pogląd o tym, że brak jest konieczności należytego wywiązywania się z obowiązku podnoszenia wiedzy zawodowej (poprzez brak konieczności przystępowania do przewidzianych prawem kolokwiów lub brak konieczności ich zdania) może jednocześnie świadczyć o nie w pełni ukształtowanej postawie etycznej kandydata do wykonywania zawodu notariusza. W zaskarżonej uchwale (postanowieniu) z dnia [...] lipca Rada Izby Notarialnej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wskazała, że aplikant notarialny: 1. pozostawał wpisany na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy; 2. podczas trwania aplikacji odbywał praktyczną naukę zawodu, zgodnie z § 1 rozporządzenia wykonawczego, pod patronatem; 3. patron wydał wnioskującemu o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji pozytywną pisemną opinię zgodnie z § 10 rozporządzania wykonawczego; 4. odbył wymaganą 6-miesięczną praktykę sądową, zgodnie z § 9 rozporządzenia wykonawczego; 5. sędziowie, pod których kierunkiem aplikant odbywał praktyki w wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego, wydziale gospodarczym sądu rejonowego i wydziale cywilnym sądu rejonowego, wydali wnioskującemu o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji pozytywne, pisemne opinie zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego; 6. wnioskujący o wydanie zaświadczenia uczestniczył w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej w [...] zajęciach seminaryjnych; 7. łączny czas nieobecności wnioskującego o wydanie zaświadczenia nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia wykonawczego. Krajowa Rada [...] podkreśliła, że celem postępowania określonego w art. 218 § 2 k.p.a. jest ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia. Na etapie wydania zaświadczenia nie chodzi zaś o dokonanie oceny wiedzy aplikanta, gdyż ocena taka ma miejsce na etapie przeprowadzania kolokwium. Na etapie wydania zaświadczenia następuje jedynie stwierdzenie faktów, że wskutek nieprzystąpienia do kolokwium lub jego niezdania nie zostały spełnione przesłanki do uznania, że aplikant aplikację odbył. W świetle wskazanego wyżej stanu faktycznego i prawnego oznacza to, że skarżący nie wypełnił swojego obowiązku stałego podnoszenia wiedzy zawodowej, a zatem nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza. W konsekwencji nie było możliwe uznanie, że odbyła aplikację notarialną. Rada Izby Notarialnej w [...] podjęła zatem słuszne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 16 września 2012 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia 10 sierpnia 2012 r., wnosząc o jej uchylenie oraz potwierdzenie przez Sąd uprawnień skarżącego do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Skarżący podał, że jako podstawę odmowy wydania zaświadczenia organy samorządu wskazały nie zaliczenie kolokwiów organizowanych przez Izbę, nie powołując żadnej podstawy prawnej wynikającej z przepisów prawa materialnego, dających takie uprawnienie. Skarżący powołał się na uchyloną uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia 20 sierpnia 2011 r. nr VII/71/2011 w sprawie wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej, która zakłada, że przesłanką do jego uzyskania jest uzyskanie pozytywnego wyniku z obu kolokwiów. Uchwała została zaskarżona przez Ministra Sprawiedliwości skargą z dnia 11 listopada 2011 r. do Sądu Najwyższego. Minister Sprawiedliwości podał, że uchwała jest sprzeczna z przepisami regulującymi odbywanie aplikacji notarialnej: ustawą – Prawo o notariacie, rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, a w szczególności z Konstytucją RP. Jeden z zarzutów dotyczył naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 ustawy - Prawo o notariacie oraz § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, poprzez wykroczenie poza ustawowe kompetencje organu samorządu notarialnego i wprowadzenie nieznanej ustawie determinanty uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, takiej jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzanych w trakcie odbywania aplikacji, podczas gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzanych w trakcie aplikacji notarialnej, jak również nie przyznają organowi samorządu notarialnego kompetencji do ich określenia. Powołując się na stanowisko Ministra Sprawiedliwości skarżący podał, że wymieniona w art. 72 ust. 2 ustawy - Prawo o notariacie przesłanka wydania aplikantowi zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej - odbycie 2 i pół letniej aplikacji notarialnej - ma charakter enumeratywny, zaś przepisy ustawy Prawo o notariacie nie determinują wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej od zaistnienia jakiejkolwiek innej przesłanki. Art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie nie wprowadza wymogu uzyskania pozytywnego wyniku z przeprowadzanych w trakcie szkolenia kolokwiów i sprawdzianów. Minister Sprawiedliwości wskazał na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt III ZS 6/09, w którym Sąd stwierdził w związku z działalnością organów samorządu adwokackiego, że zasady odbywania szkolenia przez aplikantów adwokackich nie mogą zostać określone przez samorząd adwokacki w sposób dowolny, sprzeczny z regułami ustanowionymi przez ustawodawcę. W dalszej części uzasadnienia Minister podnosił, że uzasadnione wątpliwości dotyczą również przyjęcia przez organ samorządu notarialnego poglądu, że odbycie aplikacji i zaznajomienie się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami sądów może podlegać sankcjonowanym kolokwiom i sprawdzianom. Ani bowiem ustawa - Prawo o notariacie, ani przepisy rozporządzenia wykonawczego nie określają skutków niezaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzanych w trakcie odbywania aplikacji notarialnej. O ile można zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzanie kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, o tyle, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, nie sposób zaakceptować stanowiska, że dopuszczalne jest ustanawianie przez organy samorządu notarialnego sankcji braku uzyskania zaliczenia tych kolokwiów i sprawdzianów. Wprowadzenie takich sankcji nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nie można przy tym kompetencji do ich ustanawiania upatrywać w treści art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 73 ustawy - Prawo o notariacie. Zgodnie z tymi przepisami do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór na szkoleniem aplikantów, zaś na podstawie tak ustalonego przez Krajową Radę Notarialną programu aplikacji, organizacja i prowadzenie aplikacji należy do zadań rady izby notarialnej. Przywołane przepisy nie przyznają organom samorządu notarialnego kompetencji do ustanawiania sankcji niezaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzanych w trakcie aplikacji, jak również kompetencji do wprowadzania pozaustawowych kryteriów wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Nie ulega także wątpliwości, że żaden przepisy ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących (wyrok NSA z 14 kwietnia 1997 r., I SA 633/96, ONSA 1998, nr 2, poz. 52), a organ samorządu notarialnego nie może, mocą własnej uchwały, zwiększyć zakresu swoich kompetencji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1994 r. sygn. akt I PO 4/94, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 września 1995 r. PO 8/95). Odwołując się do stanowiska Ministra Sprawiedliwości zawartego w skardze do Sądu Najwyższego, skarżący wskazał na odmienność unormowań ustawy - Prawo o notariacie od przepisów regulujących zawody radcy prawnego oraz adwokata, które przyznają samorządom zawodowym możliwość skreślenia aplikantów z listy aplikantów w wypadku braku zaliczenia kolokwiów i stwierdzenia w związku z tym nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu adwokata albo radcy prawego (odpowiednio: art. 79 ustawy - Prawo o adwokaturze oraz art. 37 ustawy o radcach prawnych). Konsekwencją powyższego jest prawo odmowy do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Brak podobnych unormowań w ustawie - Prawo o notariacie prowadzi do wniosku, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie organom samorządu notarialnego kompetencji analogicznych do tych, które przysługują organom samorządu innych zawodów prawniczych, to odpowiednia regulacja znalazłaby się w ustawie. W sytuacji jednak braku kompetencji, nie można ich domniemywać, ani nie można ich ustanawiać w aktach podejmowanych przez te organy. Nie ulega ponadto wątpliwości, że organy samorządu notarialnego nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzenia postępowania sprawdzającego przydatności kandydata na stanowisko notariusza. Z ustawy - Prawo o notariacie wynika, że organizowanie i prowadzenie aplikacji jest ustawowym obowiązkiem organów samorządu notarialnego (art. 40 § 1 pkt 9 oraz art. 73 ustawy - Prawo o notariacie). Nie można uzależniać wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej od dokonania przez aplikanta czynności (w przedmiotowej sprawie uzyskania dwóch pozytywnych wyników z kolokwiów przeprowadzanych w trakcie szkolenia), których przepisy nie przewidują (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 1999 r. sygn. akt IIISZ 4/99). Nadto, akty niższej rangi, do jakich należą uchwały samorządów, muszą być wydane na podstawie upoważnienia ustawowego i nie mogą być sprzeczne z regulacjami zawartymi w ustawie, a to oznacza, że samorząd notarialny nie może - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - podejmować uchwał sprzecznych z prawem, które nie wynikają z ustawowego umocowania i które niekorzystnie wpływają na zagwarantowaną możliwość przystąpienia przez aplikanta do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej. Skarżący podkreślił, że po wniesieniu przez Ministra sprawiedliwości skargi Krajowa Rada Notarialna uchyliła zaskarżona uchwałę, podzielając stanowisko w niej wyrażone. W sprawie, której stroną jest skarżący, ma miejsce analogiczna sytuacja tj. działanie Rady Izby Notarialnej w [...] uzależniającej wydanie zaświadczenia od zaliczenia kolokwiów, które nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Zdaniem skarżącego, z brzmienia § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości wynika, że gdyby ustawodawca uzależniał wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej od wyników kolokwiów to ich przeprowadzenie byłoby obligatoryjne a nie fakultatywne jak w niniejszym przypadku. Nadto, skarżący podkreślił, że cel przeprowadzania sprawdzianów został jasno sprecyzowany przez ustawodawcę - w celu sprawdzenia opanowania stopnia wiedzy aplikanta a nie w celu wydania lub niewydania przez Radę zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Wskazane w art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej mają charakter enumeratywny. Przepisy ustawy nie determinują bowiem wydania tego zaświadczenia od zaistnienia jakiegokolwiek innego - dodatkowego - warunku, a za taki zostało uznane przez niektóre z rad izb notarialnych zaliczenie kolokwiów w trakcie aplikacji. Wydanie zaświadczenia związane jest wprost z ukończeniem aplikacji w takim kształcie, jaki został zapisany w art. 72 § 1 ustawy. Dla uzyskania zaświadczenia niezbędne jest zatem ukończenie aplikacji trwającej 2 lata i 6 miesięcy oraz zaznajomienie się aplikanta z pracą notariusza i czynnościami w określonych wydziałach sądów. W uchwale z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Rada Izby Notarialnej w [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wskazała, że aplikant notarialny skarżący: pozostawał wpisany na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat 6 miesięcy, podczas trwania aplikacji odbył praktyczną naukę zawodu pod patronatem wyznaczonego notariusza, zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, patron – notariusz wydał wnioskującemu pozytywną pisemną opinię, zgodnie z § 10 rozporządzenia wykonawczego, odbył wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową, zgodnie z § 9 rozporządzenia, sędziowie, pod kierunkiem których aplikant odbywał praktyki w wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego i sądzie gospodarczym, wydali wnioskującemu pozytywne opinie, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia, wnioskujący o wydanie zaświadczenia uczestniczył w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej zajęciach seminaryjnych, łączny okres nieobecności wnioskującego aplikanta nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni, określonej w § 4 i 5 rozporządzenia. W związku z powyższym należało uznać, że skarżący jako aplikant spełnił wszystkie przesłanki wymagane do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przewidziane ustawą - Prawo o Notariacie. Ponadto, został dopuszczony do egzaminu notarialnego przez przewodniczących właściwych komisji egzaminacyjnych, będących sędziami sądów apelacyjnych lub okręgowych, wg których spełniał on warunki do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Skarżący zauważył, że w poszczególnych Izbach Notarialnych tryb, poziom trudności przeprowadzanych kolokwiów oraz sposób ich oceny i rozpatrywania odwołań od nich był różny. W szczególności Rady Izb Notarialnych w Katowicach i w Łodzi wydały zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej osobom, które nie zaliczyły któregokolwiek z kolokwiów. Działanie to wskazuje, że w zakresie skutków niezaliczenia kolokwiów organy samorządu notarialnego zajmują rozbieżne stanowiska, przez co stosują wobec aplikantów - w identycznym stanie faktycznym - całkowicie odmienne rozstrzygnięcia na podstawie tych samych przepisów. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przyjętą w zaskarżonej uchwale z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna. Spór pomiędzy stronami toczy się na tym tle, jakie znaczenia, wagę i wpływ ma okoliczność niezdania kolokwium na obowiązek wydania zaświadczenia i czy w ogóle taki prawnonormatywny związek zachodzi. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Na podstawie art. 75 ustawy – Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określił organizację aplikacji notarialnej wydając rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. nr 258, poz. 2169 ze zm.), w którym w § 13 przewiduje się, że rada izby notarialnej mogą dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżący został wpisany na listę aplikantów notarialnych, odbył też praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał pozytywną pisemną opinię o skarżącym oraz odbył wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową i otrzymał pozytywne pisemne opinie. Ponadto skarżący uczestniczył w organizowanych zajęciach seminaryjnych, a łączny czas jego nieobecności w szkoleniu nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Notariat stoi jednak na stanowisku, że skoro Minister Sprawiedliwości w cytowanym przepisie rozporządzenia dał korporacji możliwość przeprowadzania sprawdzianów opanowania wiedzy przez aplikantów to konsekwencją dla aplikanta, który złożył kolokwium z wynikiem negatywnym, powinno być niedopuszczenie go do zdawania egzaminu. Stosownie bowiem do art. 74 § 2 – ustawy Prawo o notariacie, aplikant aby mógł przystąpić do egzaminu, będącego w istocie ostatecznym sprawdzianem przydatności do zawodu notariusza, musi przedłożyć zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Zdaniem samorządu zawodowego notariuszy przez odbycie aplikacji należy rozumieć przejście toku szkolenia i wylegitymowanie się w czasie aplikacji (przez pozytywne złożenie kolokwiów) opanowaniem wiedzy objętej tym szkoleniem. Stanowiska samorządu notariuszy, w świetle ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia, nie można podzielić, jak i nie można uznać za uzasadnione postanowieniami zawartymi w uchwałach samorządu zawodowego, gdyż akty te nie mogą być niezgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, co było już kwestią związaną z uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr VIII/71/2011 z dnia 20 sierpnia 2011 r. Uchwała ta została zaskarżona przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego, lecz nie doczekała się rozpoznania przez ten sąd, bowiem KRN przed rozprawą uchwałę uchyliła uchwałą nr VII/83/2011 z dnia 19 listopada 2011 r. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., jak podkreślał Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. wydanym w sprawie III ZS 4/10, nie jest sprzeczne z ustawą. W tezie 3 tego wyroku stwierdzono, że rada izby notarialnej jest odpowiedzialna za organizację i odbywanie aplikacji notarialnej zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Istotnym w tej sytuacji jest prześledzenie, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego – ustawy i rozporządzenia – rozumienie wyrażenia "odbycie aplikacji", bowiem ten zwrot jest odmiennie rozumiany przez samorząd notarialny i skarżącego. Krajowa Rada Notarialna w uchwale nr VII/48/2009 z 18 września 2009 r., wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów" (§ 6 ust. 1 uchwały), wyprowadzając w zaskarżonych uchwałach z tego obowiązku skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji w przypadku złożenia kolokwium z wynikiem negatywnym. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, KRN powołała się na użyte w treści przepisu art. 72 § 1 ustawy sformułowanie "zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza". W ocenie Sądu w składzie orzekającym wprowadzenie tego warunku dopuszczenia do egzaminu notarialnego nie można wyprowadzić z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ustawy – Prawo o notariacie i z rozporządzenia, natomiast jak podkreślał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 lutego 2004 r. wydany w sprawie III SZ 3/03 oraz z dnia 19 września 1996 r. w sprawie I PO 7/96 – organy samorządu notarialnego mocą własnej uchwały nie mogą zwiększyć zakresu swych kompetencji, podobnie Naczelny Sąd Administracyjny – wyrok z dnia 23 sierpnia 2006 r. w sprawie II GSK 1046/05. Zgodnie z przepisem art. 72 ustawy – Prawo o notariacie: aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych (§ 1). Aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej (§ 2). Z treści § 2 cytowanego przepisu ustawy należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 – aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej". Przechodząc na grunt przepisów rozporządzenia należy stwierdzić, że odbywanie aplikacji nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia, odbywanie aplikacji notarialnej rozumie się jako szkolenie aplikanta pod kierownictwem wyznaczonego notariusza przez zapoznawane się aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu obowiązków notariusza, a więc rozumienie "odbywania aplikacji" w rozporządzeniu jest zgodne z art. 72 § 1 ustawy - zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 5 ust. 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza, który jest wymagany w wymiarze jednego dnia w tygodniu, dla aplikanta któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). W § 9 ust. 1 rozporządzenia przez "odbywanie aplikacji" w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, tak jak określa to również art. 72 § 1 ustawy, odbycie szkolenie we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów. W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako – sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z § 13 rozporządzenia nie daje się wyprowadzić takiego skutku, podobnie jak z zapisów uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 z 18 września 2009 r. uzupełnionej uchwałą nr [...]wskazanych w § 1 ust. 2 zdanie ostatnie – "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji". Obowiązki te, to przejście programy szkolenia w zakresie wskazanym w § 3 uchwały i taki program szkolenia skarżący przeszedł, co w sprawie nie jest sporne. Podobnie takiego skutku (odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w związku z niezdaniem kolokwium) nie przewiduje zapis § 6 wymienionej uchwały. Jedyny skutek uzyskania przez aplikanta negatywnego wyniku z kolokwium, to obowiązek powtarzanie tego kolokwium (§ 6 pkt 16 uchwał), a nie odmowa wydania zaświadczenia wskazanego w przepisach art. 72 § 2 i w art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie. Z omawianych przepisów ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, że oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach podanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji wskazanym w art. 72 § 1 ustawy (2 lata i 6 miesięcy). Tymczasem samorząd zawodowy notariuszy z pojęcia "odbycie aplikacji notarialnej" wyprowadza nieuprawniony wniosek, że w owym odbyciu aplikacji należy umieścić także sprawdziany wiedzy aplikanta i uzależnić wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wyniku tych sprawdzianów. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym takie rozumienie tego określenia nie daje się wyprowadzić z przepisów ustawy oraz z § 13 rozporządzenia - Rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Godzi się, aczkolwiek ubocznie, w tym miejscu zauważyć, że Minister Sprawiedliwości rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2012 poz. 1449) m.in. uchylił sporny w sprawie § 13 zmienionego rozporządzenia. Kontynuując uwagi o prawidłowości argumentacji Notariatu, sprowadzające się do stwierdzenia, że w odbyciu aplikacji zawiera się przeprowadzanie sprawdzianu wiedzy aplikantów warunkującego wydanie zaświadczenia należy zauważyć, że z art. 73 ustawy - aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną – nie można wyprowadzać kompetencji dla samorządu zawodowego dokonywania obowiązującej wykładni prawa powszechnie obowiązującego (por. uzasadnienie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2010 r. wydanego w sprawie III ZS 2/10). Do działań organów samorządu notarialnego podejmowanych w formie uchwał ma zastosowanie przepis art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (por. uzasadnienie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 sierpnia 2010 r. wydanego w sprawie III ZS 18/10). Analogicznym przepisem jest art. 6k.p.a. – Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jeżeli zatem organy samorządu zawodnego notariuszy odmawiają wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, do którego wydania są obowiązane zgodnie z art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, w sytuacji w której aplikant spełnił wymagania "odbycia aplikacji" wskazane w art. 72 § 1 i w podanych wcześniej przepisach rozporządzenia, to powinny podać konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego dającego podstawę dla podjęcia takiej uchwały. W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego. Kontrolę przestrzegania tych zasad sprawują organy działające w trybie nadzoru, sądy, a także Trybunał Konstytucyjny (W. Skrzydło, Komentarz do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2002). Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej uchwały stwierdza, że podane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy: art. 72 ustawy – Prawo o notariacie oraz w uzasadnieniu uchwały § 13 rozporządzenia, z przyczyn omówionych wcześniej, nie uzasadniały odmowy wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Zauważyć także należy, że samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej dla takiego zachowania przez dokonywanie obowiązującej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania owego zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Argumentację tę można po krótce streścić w ten sposób. Skoro § 13 rozporządzenia daje możliwość samorządowi przeprowadzanie kolokwiów, to należy przyjąć, że kolokwia służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta. Jeżeli zatem aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą, to nie można wydać mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu. Argumentację taką można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia. Krajowa Rada Notarialna podnosiła, że uzależnienie wydania przedmiotowego zaświadczenia od wyniku kolokwium, wyprowadziła z wykładni przepisów ustawy – Prawo o notariacie i z przepisów rozporządzenia, mając na względzie przepisy regulujące uprawnienia innych zawodowych korporacji prawniczych – adwokatów i radców prawnych. Podkreślano, że dla właściwego zrozumienia przepisu organ go stosujący jest uprawniony do dokonania jego wykładni, z czym należy się zgodzić, jednak w tym rozumieniu, że organ jest uprawniony do interpretacji istniejącego przepisu prawa powszechnie obowiązującego zawierającego określoną normę prawa. W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego, przykładowo wyrok z 17 marca 2010 r. w sprawie III ZS 2/10, organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a właśnie takiej wykładni dokonano i to w celu wywiedzenia normy prawnej dającej podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że samorząd zawodowy notariuszy, przez dokonanie takiej wykładni w istocie będącej wykładnią kontra legem, nie mógł "wytworzyć" normy prawnej wiążącej negatywny wynik z kolokwium z odmową wydania przedmiotowego zaświadczenia. Dokonując takiej wykładni "uzupełniającej" treść przepisów art. 72 i art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie w efekcie przepisy te naruszył. W tych warunkach, stwierdzając naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.