VI SA/Wa 2124/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprowadzenie klasyfikacji tusz wieprzowych w systemie EUROP oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] Gówny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: Główny Inspektor JHARS) po rozpatrzeniu odwołania K. M. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej Wojewódzkiego Inspektora JHARS) [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] o wymierzeniu mu kary pieniężnej w wysokości 2000 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40a ust. 4, w zw. z art. 15a ust. 1, art. 17a ust. 1 pkt 3, art. 21 oraz art. 40a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, z późn. zm.; dalej zwana – "ustawą o jakości handlowej"), art. 42 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 1234/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. U. L 299 z 16 listopada 2007 r., str. 1 z późn. zm. dalej - "rozporządzenie (WE) o jednolitej wspólnej organizacji rynku") Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: K. M. (dalej zwany skarżącym) prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Ubojnia Zwierząt, [...] w [...]. W dniach [...] maja i [...] lipca 2009 r. upoważnieni pracownicy Wojewódzkiego Inspektora JHARS [...] przeprowadzili kontrolę w prowadzonej przez niego ubojni. W toku kontroli stwierdzono, że przedsiębiorca, mimo wielkości uboju w 2008 r. ponad 200 sztuk świń tygodniowo (211 sztuk średniorocznie), nie prowadzi klasyfikacji tusz wieprzowych w systemie EUROP i tym samym narusza wymagania art. 15a ust. 1 ustawy o jakości handlowej w zw. z art. 42 ust. 1 rozporządzenia (WE) o jednolitej wspólnej organizacji rynku. W związku z tymi ustaleniami, działając na podstawie art. 40a ust. 4 w związku z art. 40a ust. 1 pkt 5 ustawy o jakości handlowej, Wojewódzki Inspektor JHARS [...] w dniu [...] sierpnia 2009 r. wydał decyzję wymierzającą mu karę pieniężną w wysokości 2000 zł, wskazując na znaczny rozmiar szkody, bowiem klasyfikacja tusz wieprzowych w systemie EUROP jest podstawą rzetelnych rozliczeń finansowych pomiędzy ubojnią a jej kontrahentami. Uwzględnił przy tym: wielkość uboju, trudną sytuację finansową skarżącego podnoszoną w wyjaśnieniach, fakt wcześniejszego karania decyzją z [...] marca 2009 r. za brak klasyfikacji w systemie EUROP, przychód zakładu wynoszący w 2008 r. [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji K. M. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź uchylenie decyzji i umorzenie postępowania lub w ostateczności rozłożenie należności na raty. W uzasadnieniu podał, że nieprawidłowa i krzywdząca jest ocena organu I instancji, iż nieprowadzenie przez niego klasyfikacji tusz wieprzowych w systemie EUROP wyrządza szkodę producentom trzody chlewnej, nie zapewniając im godziwej zapłaty na podstawie wagi i budowy ciała świń. W jego ubojni rolnikom wypłaca się należność bezpośrednio przy zakupie żywych tuczników. Ponadto kilkukrotne karanie za tę samą czynność w ciągu tego samego roku powoduje pogarszanie się jego sytuacji finansowej oddalając możliwość sfinansowania zakupu choirometru. Rozpoznając odwołanie Główny Inspektor JHARS w szczególności powołał się na ustawowy obowiązek przedsiębiorcy wskazany w art. 15a ust. 1 ustawy o jakości handlowej stanowiący, że tusze wieprzowe oraz wołowe poddaje się klasyfikacji i oznacza się znakiem klasy jakości handlowej ustalonej dla danej tuszy, zgodnie z warunkami określonymi w cyt. przepisach Unii Europejskiej. Organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 15a ust. 3 ustawy o jakości handlowej strona mogłaby się zwolnić od tego obowiązku jedynie w sytuacji, gdyby w rzeźni było ubijane najwyżej 200 świń tygodniowo średniorocznie lub były ubijane wyłącznie świnie urodzone i tuczone w tuczarniach tej rzeźni. Ocenił, że w przedmiotowej sprawie kontrolowany podmiot nie był zwolniony od prowadzenia klasyfikacji tusz wieprzowych. Na podstawie protokołu kontroli, podpisanego przez przedsiębiorcę ustalono, że średniotygodniowy ubój przekroczył 200 sztuk zwierząt. Ustalił, że w ubojni w 2008 r. średniotygodniowa liczba ubitych zwierząt wyniosła 211 sztuk trzody chlewnej, dlatego powinna być prowadzona klasyfikacja tusz wieprzowych, stosownie do obowiązku, o którym mowa w art. 15a ust. 3d ustawy o jakości handlowej. Uznał ponadto, że argumenty dotyczące trudnej sytuacji finansowej nie stanowią podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary. Wskazał na art. 40a ust. 1 pkt 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych stanowiący, że kto nie poddaje klasyfikacji lub ustalaniu masy tusz wieprzowych lub wołowych, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1 000 zł. Zaś zgodnie z art. 40a ust. 5 w/w ustawy, ustalając wysokość kary, wojewódzki inspektor uwzględnił stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów. Ocenił, że w przedmiotowej sprawie wymierzona kara jest adekwatna do naruszonego dobra, jakim jest ekonomiczny interes konsumenta. Na jej wysokość miało wpływ zawinione działanie kontrolowanego, znaczny stopień szkodliwości, występowanie takich samych nieprawidłowości podczas wcześniej przeprowadzonych kontroli przy uwzględnieniu trudnej sytuacji finansowej przedsiębiorstwa i stosunkowo niewielkiej wielkości obrotów. Skoro poprzednio nałożona kara 1000 zł okazała się środkiem niewystarczającym, kolejna sankcja powinna jest na tyle dolegliwa, by zmotywować przedsiębiorcę do prowadzenia klasyfikacji w systemie EUROP. Jednocześnie organ II instancji pouczył skarżącego jaki, właściwy organ może rozłożyć na raty zapłatę tej należności. W skardze na decyzję Głównego Inspektora JHARS złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8, 11 i 80 k.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Jak w odwołaniu powoływała się na to, że rozlicza się z kontrahentami według żywej wagi, zatem brak klasyfikacji EUROP nie powoduje szkody u producentów trzody. Zarzucił, że organy obu instancji nie zbadały wnikliwie dokumentów na okoliczność, że nie rozliczał się z rolnikami poubojowo, jak i nie odniósł się do jego stwierdzeń mających znaczenie dla załatwienia sprawy, dokumentów i problemów finansowych. Pominął, że permanentne karanie go – po raz drugi w tym samym roku - spowoduje likwidację działalności i zwolnienie pracowników. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor JHARS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe twierdzenia. Powołując się na podstawę prawną i faktyczną wskazał, że skarżący prowadząc ubojnię, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie prowadził klasyfikacji tusz wieprzowych. Ponowił także argumenty odnoszące się do wysokości kary podkreślając, że wcześniej nałożona kara 1000 zł okazała się środkiem niewystarczającym. Z tego względu zarzuty podniesione w skardze uznał za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd jednakże rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że nie może być uwzględnienia. Skarżący oparł skargę na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dopiero bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwala na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne, stanowiących o zasadności przyjęcia materialnej podstawy odpowiedzialności skarżącego. W ocenie Sądu, organy administracji dokładnie wyjaśniły sprawę, dokonały trafnej oceny zebranych dowodów i odniosły się do zarzutów odwołania. Decyzja została prawidłowo uzasadniona zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym, a podane motywy rozstrzygnięcia zawierają dostatecznie przekonywującą argumentację organu opartą o cały materiał dowodowy zebrany w sprawie. Należy bowiem podkreślić, że dokonane ustalenia zostały oparte o niekwestionowane przez stronę wyniki kontroli, objęte podpisanym przez przedsiębiorcę bez zastrzeżeń protokołem wskazującym, że średniotygodniowy ubój w 2008 r. wyniósł 211 sztuk trzody chlewnej, zatem przekroczył 200 sztuk zwierząt. Z tego względu przedsiębiorca miał obowiązek prowadzenia klasyfikacji tusz wieprzowych, stosownie do art. 15a ust. 3d ustawy o jakości handlowej. Organ prawidłowo ustalił i ocenił, że skarżący nie podlegał wyłączeniu spod tego obowiązku, a zastosowane dotychczas środki karne okazały się nieskuteczne. Organ prawidłowo wskazał za podstawę materialno-prawną odpowiedzialności administracyjnej skarżącego przepisy art. art. 15a ust. 1, art. 17a ust. 1 pkt 3, art. 21 oraz art. 40a ust. 1 pkt 5 ustawy o jakości handlowej, a także art. 42 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 1234/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizacją rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku"); nadto art. 40a ust. 4 ustawy o jakości handlowej, określający kompetencję do wymierzania kar pieniężnych. Zgodnie z art. 15a ust. 1 powołanej wyżej ustawy tusze wieprzowe oraz wołowe poddaje się klasyfikacji i oznacza się znakiem klasy jakości handlowej ustalonej dla danej tuszy, zgodnie z warunkami określonymi w art. 42 rozporządzenia o jednolitej wspólnej organizacji rynku ("Klasyfikacja tusz"), nakazującymi klasyfikację tusz zgodnie z przepisami załącznika V do rozporządzenia. Załącznik ten, mający zastosowanie m.in. do wieprzowiny w odniesieniu do tusz świń niebędących świniami hodowlanymi, szczegółowo reguluje w pkt B wspólnotową skalę kwalifikacji tusz wieprzowych, opartą na ich mięsności (chude mięso jako % wagi tuszy). Zgodnie z art. 17a ust. 1 pkt 3 Inspekcja JHARS sprawuje nadzór w zakresie jakości handlowej określonej przepisami Unii Europejskiej odnoszącymi się do m.in. tusz wieprzowych. Przepis art. 21 ma charakter przepisu kompetencyjnego, natomiast zgodnie z art. 40a ust 1 pkt 5 kto nie poddaje klasyfikacji lub ustalaniu masy tusz wieprzowych lub wołowych, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10 % przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1000 zł. W myśl art. 15 ust. 3 powołanego wyżej przepisu ust. 1 nie stosuje się do: 1) tusz pochodzących ze świń użytych do rozrodu; 2) tusz wieprzowych pochodzących z rzeźni, w których poddaje się ubojowi: a) nie więcej niż 200 świń tygodniowo średniorocznie lub b) wyłącznie świnie urodzone i tuczone w tuczarniach tych rzeźni oraz dokonuje się rozbioru wszystkich uzyskanych tusz. Jak trafnie zauważył organ Inspekcji JHARS, w rozpatrywanej sprawie kontrolowany podmiot nie mógł być na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy zwolniony od prowadzenia klasyfikacji tusz wieprzowych, gdyż skala prowadzonej działalności (średniotygodniowy ubój w ciągu roku) znacząco przekraczała wielkość dopuszczoną w powołanym przepisie ustawy. Odnosząc się do drugiej podstawy materialnoprawnej - art. 40a ust. 5 pkt. 1 ustawy o jakości handlowej, to – w ocenie Sądu – należy wyraźnie rozróżnić rodzaj odpowiedzialności przewidzianej powołaną ustawą za naruszenie jej przepisów od zasad ustalania w takich przypadkach wysokości kary. Otóż w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że kara za naruszenie przewidzianego w art. 15a powołanej ustawy obowiązku kwalifikacji i oznaczenia tusz wieprzowych – zgodnie z warunkami określonymi w przepisach Unii Europejskiej, ma charakter administracyjny, praktycznie ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami. Karę tę nakłada organ administracyjny w odrębnym postępowaniu administracyjnym, za naruszenie przewidziane w przepisach administracyjnych. Co do zasady – jak to zwykle bywa – powinna być ona nakładana niezależnie od winy sprawcy, stopnia przyczynienia się i rozmiarów powstałej szkody; za naruszenie takie powinna też – znów co do zasady – być nakładana kara, najczęściej kara pieniężna, w ustalonej w ustawie wysokości. W rozpatrywanym jednak przypadku art. 40a ustawy o jakości handlowej w ust. 5 przewidział, że "Ustalając wysokość kary, wojewódzki inspektor albo wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów". Tak więc w tym przypadku ma miejsce indywidualizacja ustalenia wysokości kary pieniężnej, sięgająca zarówno do przesłanek cywilistycznych (stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, wielkość obrotów) jak i karnych (dotychczasowa działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych). Nie można jednak wyciągać stąd wniosku, że z przepisu tego wynika uznanie co do nałożenia kary. Zgodnie z art. 40 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy przewidziano możliwość miarkowania kary, jednocześnie ustalając jej najniższą wysokość. W rozpatrywanej sprawie za popełnione naruszenie wcześniej już nałożono na przedsiębiorcę najniższą przewidzianą karę, która jako sankcja okazała się bezskuteczna, stąd organ uzasadnił progresywne jej podwyższenie na kwotę 2000 zł. Także argumenty dotyczące trudnej sytuacji finansowej nie stanowiły podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary. Określony w klasyfikacji stopień szkodliwości czynu dotyczył natomiast braku klasyfikacji tusz wieprzowych wprowadzanych do obrotu, a nie rozliczeń finansowych z dostawcami żywca. Sąd nie stwierdził także uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu, a które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.