VI SA/Wa 2125/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w W. z dnia [...] lutego 2014 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości składki członkowskiej postanawia odrzucić skargę. A. S. (dalej też jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w W. z dnia [...] lutego 2014 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości składki członkowskiej. W myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których ww. przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Tym samym podstawowe kryterium wyznaczające zakres dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, w tym skargi na bezczynność, akt lub czynność, stanowią zatem działania przypisane "administracji publicznej". Pod pojęciem "administracja publiczna" należy ogólnie rozumieć administrację wykonywaną przez państwo i inne związki publiczno-prawne, w tym samorząd terytorialny i zawodowy, w celu zaspokajania potrzeb zbiorowych i realizacji celów o charakterze publicznym. Jak przyjmuje się w doktrynie, przez administrację publiczną o której stanowi art. 1 tej ustawy, należy rozumieć działalność organów państwowych, w tym rządowych, a także organów samorządu terytorialnego oraz innych organów i instytucji, mającą na celu realizację powierzonych im zadań publicznych (J. Lang, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, s. 15-16) w formach wskazanych w art. 3 p.p.s.a. (J. Drachal, P. Gołaszewski, J. Jagielski [w:] r. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s.11). Samorząd zawodowy, mieszczący się we wskazanej wyżej grupie "innych organów i instytucji", to grupa obywateli zorganizowana wedle kategorii interesów zawodowych określonej grupy i potrzeby ochrony tych interesów (patrz: J. Boć [w:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna; pod red. J. Bocia; Kolonia Limited 2002). Wykonywanie zadań publicznych przez samorząd zawodowy odbywa się na zasadach określonych ustawą zasadniczą (art. 17 Konstytucji RP) oraz ustawą szczególną, a sprowadza się do samodzielności w zakresie organizacji, warunków i kontroli wykonywania zawodu. W ograniczonym, ściśle określonym ustawą zakresie, samorząd zawodowy wykonuje niejako za państwo część władztwa publicznego, które podlega nadzorowi właściwego organu administracji rządowej, a także w określonych sferach działania samorządu kontroli sądowej, w tym kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (patrz: M. Tabernacka, Zakres wykonywanych zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Kolonia Limited 2007, str. 216 – 217). Nie oznacza to jednakże, iż każdy przejaw powierzonego samorządowi zawodowemu przez państwo władztwa podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ zakres kontroli sądowoadministracyjnej jest precyzyjnie wytyczony przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. Niewątpliwie organy samorządu zawodowego aptekarskiego nie stanowią organów administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., przez które rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a., tj. inne organy administracji państwowej lub podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. Zatem akty podejmowane przez organy samorządu zawodowego aptekarskiego, a dotyczące jej członków podlegają kognicji sądów administracyjnych, gdy ustawa regulująca zasady i warunki wykonywania zawodu farmaceuty oraz organizację i zakres działania samorządu zawodowego aptekarskiego przewiduje taką możliwość. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1429). Wskazać należy, iż ww. ustawa określa zadania, zasady działania i organizację izb aptekarskich oraz prawa i obowiązki członków tych izb. Ustawa ta także określa strukturę samorządu zawodowego i zadania ich organów, przewiduje możliwość ustalania przez właściwe organy samorządów zawodowych regulaminów normujących sprawy wewnętrzne tych samorządów. Poza wykonywaniem zadań, które należy traktować wyłącznie jako dotyczące wewnętrznych spraw korporacji, - m. in. takie jak reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych swoich członków, ustalanie zasad etyki zawodowej, organizacji wewnętrznej w ramach zasad określonych w ustawie, - samorząd zawodowy mocą odpowiednich postanowień ustawowych uzyskał uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, pełniąc w tym zakresie funkcję organów administracji publicznej. W tym też zakresie wydawane przez niego akty poddane zostały kontroli sądowoadministracyjnej, o czym stanowi przepis art. 19 cyt. ustawy, który brzmi: "Art. 19. 1. Od uchwał okręgowych rad aptekarskich w sprawach, o których mowa w art. 4, art. 18 ust. 3 i art. 18a, przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Aptekarskiej, która podejmuje w tej sprawie uchwałę. 2. Minister właściwy do spraw zdrowia może zaskarżyć do sądu administracyjnego prawomocną uchwałę samorządu aptekarskiego w sprawach, o których mowa w ust. 1. 3. Na uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej, o których mowa w ust. 1 oraz art. 4f ust. 1, służy zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego." Skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie nie dotyczy jednak zakresu w jakim Okręgowa Rada Aptekarska w W. działa jak organ administracji publicznej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała ustalająca wysokość składki członkowskiej farmaceutów. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 29 pkt 3 i 7 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich. Zgodnie z art. 29 ustawy o izbach aptekarskich okręgowa rada aptekarska kieruje działalnością izby w okresie między okręgowymi zjazdami aptekarzy, a w szczególności: 1) wykonuje zadania i czynności określone w art. 7 ust. 2 pkt 1, 2, 4-11 i 13; 2) wykonuje uchwały okręgowego zjazdu aptekarzy; 3) określa wysokość składki członkowskiej; 4) składa przed okręgowym zjazdem aptekarzy sprawozdanie z działalności i wykonania budżetu; 5) wydaje opinię w sprawach udzielania lub cofania koncesji na prowadzenie aptek lub hurtowni; 6) współdziała z samorządem terytorialnym w sprawie rozmieszczenia aptek; 7) prowadzi bieżące sprawy izby; 8) wykonuje zadania zlecone przez Naczelną Radę Aptekarską. Z kolei art. 64 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich wskazuje, że dochodami izby aptekarskiej są: 1) składki członkowskie; 2) zapisy, darowizny, dotacje; 3) wpływy z działalności gospodarczej; 4) inne wpływy. W ust. 2 cyt. przepisu przewidziano, że majątkiem i dochodami izby zarządza właściwa rada aptekarska. Uchwały podejmowane w oparciu o przepis art. 29 i art. 64 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich nie zostały przy tym ujęte w katalogu aktów wymienionych w art. 19 cyt. ustawy poddanych kontroli sądów administracyjnych. Zaskarżona przez A. S. uchwała jest więc aktem wewnętrznym, dotyczącym ściśle organizacyjnych spraw, mających charakter działań wewnętrznych samorządu zawodowego, nie dotykających problematyki z dziedziny administracji publicznej. Reguluje ona przy tym wewnętrzną sprawę samorządu jaką jest wysokość składki członkowskiej, a więc nie może być w tym przypadku mowy o działaniu organu samorządu aptekarskiego jako działaniu organu administracji publicznej. Z tego względu należy stwierdzić, że taka uchwała nie podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jej przedmiot wykracza bowiem poza zakres właściwości tych sądów wskazany w art. 184 Konstytucji RP, a dookreślony w przepisach ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), która w art. 1 § 1 stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Do właściwości sądów administracyjnych nie można więc przypisać kontroli wykonywania przez samorządy zawodowe ich zadań mających wewnętrzny charakter (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1998 r., II SA 1367/97, ONSA 1998, Nr 4, poz. 139). Z tych też względów skarga A. S. podlega odrzuceniu, bowiem zaskarżona uchwała nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji postanowienia.