VI SA/Wa 2126/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. w [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr KOC/4357/Dr/14 w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.na rzecz M. w [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 1 343 zł (słownie: tysiąc trzysta czterdzieści trzy złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...], którą wymierzono M. S.A. karę pieniężną za zajęcie w okresie od [...] grudnia 2012r. do [...] stycznia 2013r., bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego – drogi powiatowej ul. [...] na odc. ul. [...] – ul. [...] w [...] oraz ul. [...] na odcinku ul. [...] – ul. [...] w [...] poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. kanalizacji ogólnospławnej DN 1400mm oraz kanałów zbiorczych, sięgaczy i fragmentów sieci od kolektorów "W" do granic posesji w wysokości 28.181,66 złotych. Do wydania powyższych decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń: Pismem z dnia [...] stycznia 2013r. M. S.A. (dalej: spółka lub M., lub skarżąca) wniosło o wydanie zezwolenia na zajecie pasa drogowego ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej kanalizacji ogólnospławnej DN 1400mm w okresie od [...] grudnia 2012r. do dnia [...] grudnia 2037r. W dniu [...] lutego 2013r. spółka wniosła o wstrzymanie procedury wydawania decyzji ze względu na błędne określenie terminu rozpoczęcia umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej. W piśmie wyjaśniono, że ze względu na fakt, że inwestycja nie została przekazana do eksploatacji termin rozpoczęcia umieszczania urządzenia infrastruktury technicznej zostanie określony na dzień podpisania protokołu odbioru końcowego tj. przekazania inwestycji do eksploatacji. Pismami z dnia [...] i [...] października 2013r. Prezydent m. [...] zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego związanego z umieszczeniem urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogi ul. [...]. Po rozpatrzeniu sprawy Prezydent m. [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nałożył na M. S.A. karę pieniężną za zajęcie w okresie od [...] grudnia 2012r. do [...] stycznia 2013r. bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego – drogi powiatowej ul. [...] na odcinku od ul. [...] – ul. [...] w [...] oraz ul. [...] - na odcinku [...] - ul. [...] w [...] poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. kanalizacji ogólnospławnej DN 1400mm oraz kanałów zbiorczych, sięgaczy i fragmentów sieci od kolektora "W" do granic posesji w wysokości 28.181,66 złotych. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji spółka wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2014r. w całości i umorzenie postępowania. Decyzji zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2016r. poz. 23 – dalej: k.p.a.) oraz art. 40 ust. 2 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (jt. Dz. U z 2015r. poz. 460 z późn. zm – dalej: u.d.p.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło obowiązujące w sprawie przepisy wskazując jednocześnie, że w sprawie kwestią sporną jest możliwość odstąpienia od naliczenia opłaty za okres pomiędzy umieszczeniem urządzenia w pasie drogowym a oddaniem urządzenia do użytku, tj. podpisaniem protokołu odbioru robót. Wskazało, że przychyla się do stanowiska organu I instancji co do różnić między pojęciem "umieszczenie" i "eksploatacja", które zostały szczegółowo wyjaśnione w decyzji tego organu a także do poglądu, że organ winien był wziąć pod uwagę moment zakończenia inwestycji oraz fizycznego umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Zdaniem Kolegium kwestia faktycznego korzystania z urządzenia w przedmiotowej sprawie jest bez znaczenia, albowiem ustawodawca uzależnił obowiązek wydania zezwolenia od umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym, nie zaś od rozpoczęcia jego eksploatacji. Kolegium wskazało również, że termin zakończenia inwestycji i fizycznego umieszczenia urządzenia w pasie drogowym nie jest w sprawie sporny. Tym samym postępowanie organu I instancji, tj. wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi (kanalizacji ogólnospławnej) od dnia złożenia wniosku tj. od [...] stycznia 2013r. oraz naliczenie kary pieniężnej za zajęcie w okresie od [...] grudnia 2012r. do [...] stycznia 2013r. bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego, jest prawidłowe. Wyrażenie bowiem zgody na zajęcie pasa drogowego w okresie, kiedy korzystano z niego bez zezwolenia zarządcy drogi byłoby rażącym naruszeniem przepisu art. 40 ust.12 pkt 2 u.d.p., gdyż organ może wydać zezwolenie na zajecie pasa drogowego najwcześniej od daty złożenia wniosku. Zdaniem Kolegium kara została również ustalona w prawidłowej wysokości zgodnie z art. 40 ust.12 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p. a zarzuty postawione w odwołaniu są niezasadne. Niezgadzając się z w/w decyzją Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła, naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez faktycznego zbadania w jakim terminie doszło do zajęcia pasa drogowego oraz oparcie decyzji wyłącznie na fakcie złożenia przez skarżącego pierwotnie wniosku o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej, chociaż wskazana w tym wniosku błędnie data początkowa zajęcia pasa drogowego została w następnych pismach wyjaśniona i poprawiona; 2. art. 40 u.d.p. poprzez jego niewłaściwą interpretację i niewłaściwe naliczenie kary pieniężnej, chociaż zajęcie pasa drogowego nastąpiło za wiedzą i zgodą ZDM; 3. art. 40 ust. 2 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że organ błędnie przyjął, że umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego następuje następnego dnia po zakończeniu zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z jego wybudowaniem., podczas gdy właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że to umieszczenie następuje dopiero po zakończeniu inwestycji i przekazaniu tego urządzenia do eksploatacji, gdyż dopiero wówczas następuje formalne zakończenie procesu budowlanego i umieszczenia w pasie drogowym wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej.; 4. art. 7, 8 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; 5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z pominięciem odniesienia się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji w szczególności zarzutu dotyczącego błędnej interpretacji pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", a także zarzutu dotyczącego oparcia decyzji na treści pisma skarżącego z dnia [...] października 2013r., które to pismo zostało następnie sprostowane, zaś organ okoliczność tę pominął. W uzasadnieniu skarżąca szczegółowo uzasadniła stawiane w skarze zarzuty podkreślając, że istota sporu sprowadza się do dwóch zasadniczych kwestii, tj. określenia daty, w której umieszczone zostały w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej oraz samej interpretacji pojęcia ustawowego urządzenia infrastruktury technicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Jednocześnie w myśl art. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności skargi M. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W rozumieniu tych przepisów zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami pieniężnymi, odnosi się wyłącznie do sytuacji wskazanych w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, a więc do następujących okoliczności: zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1); przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2); zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3). Powołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 40 ust. 2 cytowanej ustawy, określającym w sposób wyczerpujący sytuacje, w których dopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. W myśl tego przepisu zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymagające zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Zarówno powołany wyżej przepis, jak i przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jako normujące kwestie stanowiące wyjątek od zasady wykorzystywania drogi i pasa drogowego na inne cele niż potrzeby zarządzania drogami lub potrzeby ruchu drogowego (por. art. 39 ust. 3 ustawy), powinny być interpretowane w sposób ścisły. Zajęcie pasa drogowego na potrzeby gospodarcze podmiotu składającego w tym zakresie odpowiedni wniosek, może stanowić podstawę nałożenia kary finansowej, której zakres ograniczony jest w takim przypadku do sytuacji wymienionych w art. 40 ust. 2 i art. 40 ust. 12 u.d.p. Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w znaczeniu nadanym ww. przepisami rozumie się: samowolne zajęcie tego pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni pasa niż określona w zezwoleniu. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tej ustawy. Przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia takiej kary organ związany jest rygorami procedury administracyjnej. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, godzi się przede wszystkim zauważyć, iż Sąd podziela pogląd organu, że w niniejszej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego pod infrastrukturę techniczną bez uzyskania uprzedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd nie podziela przy tym poglądu skarżącego zaprezentowanego w skardze, że zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w tym pasie urządzeń infrastruktury technicznej następuje dopiero po zakończeniu inwestycji i przekazaniu tego urządzenia do eksploatacji, co związane jest z formalnym zakończeniem procesu budowlanego i umieszczenia w pasie drogowym wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej. Należy bowiem zauważyć, że zajęcie pasa następuje z momentem fizycznego umieszczenia urządzenia w pasie drogowym a nie zakończenia całego procesu budowlanego i przekazania inwestycji do eksploatacji. Stąd prawidłowo, zdaniem Sądu organy przyjęły, że momentem, w którym następuje zajecie pasa drogowego jest następny dzień po zakończeniu w pasie drogowym prac związanych z jego budowaniem i umieszczaniem w tym pasie. Czym innym jest bowiem "umieszczenie" urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym a czym innym jest "eksploatacja" tego urządzenia. W decyzji Prezydenta m. [...] słusznie wskazano, że w języku polskim słowo umieszczenie oznacza położenie, postawienie, zamieszczenie czegoś w jakimś miejscu. Natomiast słowo "eksploatacja" oznacza użytkowanie maszyn i urządzeń. Tym samym organ prawidłowo przyjął, że ustawodawca posługując się sformułowaniem "umieszczenie urządzenia" w odniesieniu do zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, określił moment dokonania czynności związanej z umieszczeniem go w przestrzeni pasa drogowego. Niewątpliwie bowiem w chwili przejmowania tego urządzenia do eksploatacji czyli użytkowania, urządzenie to w pasie drogowym już istnieje czasami od kilku lub kilkunastu miesięcy. Rację ma przy tym organ wskazując, że samo spisanie protokólarne przekazanie urządzenia do eksploatacji jest czynnością formalną, a nie faktem zajęcia pasa drogowego. Tak więc w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organy prawidłowo uznały, iż doszło do zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia a zatem organ winien wymierzyć stosowną karę za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Tym samym zarzut zawarty w pkt 3 Sąd uznał za niezasadny. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę zwrócił jednak uwagę, iż wydane w sprawie rozstrzygniecie nie może ostać się w obrocie prawnym. Mimo bowiem, że organy prawidłowo ustaliły, że kara winna być nałożona za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia a także, że winna być ona nałożona do dnia [...] stycznia 2013r., kiedy to został złożony wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] na odc. od ul. [...] do ul. [...], w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej (kanalizacji ogólnospławnej), to jednak w brew temu co stwierdził organ odwoławczy w skarżonym orzeczeniu, że "termin zakończenia inwestycji i fizycznego umieszczenia urządzenia w pasie drogowym nie jest w sprawie sporny", termin zajęcia pasa drogowego jest sporny. Świadczy o tym już choćby tylko zarzut pierwszy podniesiony przez skarżącego w skardze. Należy przy tym zauważyć, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny nie wyjaśnia i nie pozwala na ustalenie, początkowego terminu od którego winna być naliczona kara. W szczególności, zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że dniem początkowym naliczenia kary winien być dzień [...] grudnia 2012r. – jak zostało to przyjęte przez organy. Niewątpliwie we wniosku z dnia [...] stycznia 2013r. skarżący sam wnosił o wydanie zezwolenia od dnia [...] grudnia 2012r. co mogłoby sugerować, że od tej daty urządzenie infrastruktury znajdowało się w pasie drogowym. Jednakże co trzeba podkreślić i na co słusznie wskazuje strona skarżąca w skardze, a co było także podnoszone w trakcie prowadzonego przez organy postępowania (pismo skarżącej z dnia [...] lutego 2013r.), że termin początkowy został błędnie przez nią we wskazanym powyżej wniosku określony. Nadto co umknęło uwadze organów w aktach sprawy znajduje się kopia Protokołu odbioru końcowego i przekazania inwestycji do eksploatacji z dnia [...] maja 2013r. (karta 70-71), z którego wynika, że rzeczywisty termin zakończenia inwestycji a zatem umieszczenie przedmiotowej infrastruktury technicznej w pasie drogowym przypadało na dzień [...] grudnia 2012r. Z powyższego wynika zatem, iż organy nie przeprowadziły prawidłowego postępowania celem wyjaśnienia i ustalenia początkowego okresu zajęcia pasa drogowego pod infrastrukturę techniczną. A zatem decyzja wydana bez prawidłowego wyjaśnienia terminu faktycznego zajęcia pasa drogowego przez skarżącą bez stosownego zezwolenia narusza przepisy postępowania w tym w szczególności art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. a tym samym również art. 107 § 3 k.p.a. Nadto skoro dla prawidłowego ustalenia wysokości należnej kary istotne znaczenie ma okres zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia to nieustalenie w sposób niebudzący wątpliwości początkowego okres tego zajęcia powoduje, że decyzja określająca wysokości kary pieniężnej w istocie narusza również przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. Tym samym zarzut 1, oraz częściowo 2 4,5 okazały się mieć usprawiedliwione podstawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania i w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ustali faktyczną (początkową) datę zajęcia pasa drogowego a następnie w sposób prawidłowy przy uwzględnieniu dokonanych ustaleń określi karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydane rozstrzygnięcie uzasadni również zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. rozstrzygnął jak w sentencji. O kosztach postepowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.