VI SA/Wa 2132/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2007 r. po rozpoznaniu odwołania K. M., zwanego dalej skarżącym, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 4, art. 11 ust. 3, art.14 ust.1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. Nr 125, poz. 874), art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985 r. P.0008-0021) w związku z art. 26 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L102 z 11 kwietnia 2006), art.31 ust.1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92 poz. 879), lp.1.2 oraz lp. 1. 7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.500 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do powyższych rozstrzygnięć organów obu instancji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] czerwca 2007 r. na drodze S. – K. zatrzymany został do kontroli pojazd marki [...] nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...] prowadzony przez kierowcę R. D. W toku kontroli organ ustalił, iż strona pojazdem tym wykonywała transport drogowy kruszywa. Kierowca okazał do kontroli m.in. wypis Nr [...] z licencji nr [...] wystawiony na przedsiębiorcę K. M. "T.", W. [...] [...] M. a także zaświadczenie z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzające, iż jest zatrudniony w firmie "K." Spółka Jawna K. M., P. M. z siedzibą w M. (dalej jako spółka K.). Z okazanego podczas kontroli dowodu rejestracyjnego wynikało, iż pojazd jest własnością spółki K. i został zarejestrowany w dniu [...] marca 2007 r. W toku dalszego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż ww. pojazd samochodowy został przez skarżącego zgłoszony do licencji w dniu [...] czerwca 2007 r. a zatem po dniu kontroli, co potwierdza pismo ze Starostwa Powiatowego w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. Ponadto kierowca nie okazał do kontroli wykresówek z [...] i [...] maja 2007 r. ani zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu w tych dniach. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego K. M. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego. Pismem tym organ wezwał jednocześnie stronę min. do złożenia wyjaśnień oraz wypisu z rejestru przedsiębiorców bądź zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Żądane dokumenty zostały nadesłane przez stronę przy piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. W piśmie tym skarżący wyjaśnił, że przewóz nie był realizowany przez niego lecz przez spółkę K., której jest wspólnikiem a zatem był przewozem na potrzeby własne. W dniu [...] lipca 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję, mocą której nałożył na przedsiębiorcę K. M., karę pieniężną w łącznej kwocie 8.500 zł, w tym karę 8.000 zł z wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz 500 zł za brak wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty tj. w wykresówki z [...] i [...] maja 2007 r. lub dokument potwierdzający fakt nieprowadzenia pojazdu oraz za brak zaświadczenia kierowcy potwierdzającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą. Z ustaleń dokonanych przez organ w oparciu o wykresówki wynika, że kontrolowanym pojazdem wykonywano przewozy drogowe od dnia [...] maja 2007 r. Od powyższej decyzji K. M. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odwołaniu zarzucił organowi naruszenie art. 14 ustawy o transporcie drogowym poprzez pominięcie, iż w dniu kontroli nie upłynął termin do zgłoszenia kontrolowanego pojazdu do licencji. Ponadto zarzucił naruszenie art. 8 ust. 4 w związku z art. 4 pkt 3 lit. b ustawy o transporcie drogowym i art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. b twierdząc, że w dniu kontroli był wykonywany przewóz na potrzeby własne o czym świadczy dokument Wz odbioru towaru ([...]) przez spółkę K. Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2007 r. wskazał, że wyjaśnienia skarżącego zawarte w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia odwołania. Organ stwierdził, iż w chwili kontroli kontrolowany pojazd nie był zgłoszony do licencji, co wynika z informacji uzyskanej z Starostwa Powiatowego w K. Natomiast na podstawie okazanych wykresówek ustalono, iż kontrolowanym pojazdem wykonywano przewozy od dnia [...] maja 2007 r. co oznacza, iż strona nie dotrzymała ustawowego obowiązku wynikającego z art. 8 ustawy o transporcie drogowym bowiem zgłosiła kontrolowany pojazd po [...] dniach. Zdaniem organu strona do dnia zgłoszenia nowego pojazdu do licencji powinna powstrzymać się z prowadzeniem działalności gospodarczej przy pomocy tego pojazdu, w przeciwnym razie działa na własne ryzyko. Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, iż w chwili kontroli był wykonywany transport drogowy przez przedsiębiorcę K. M., a nie przewóz na potrzeby własne wykonywany przez spółkę K. Dlatego też podczas kontroli dnia kierowca winien okazać się zaświadczeniem z firmy "T." K. M., a nie zaświadczeniem z firmy K. Sp. Jawna. Na powyższą decyzję K. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie nałożonych kar pieniężnych, ponownie zarzucając naruszenie art. 14 ustawy o transporcie drogowym poprzez pominięcie, iż w dniu kontroli nie upłynął termin do zgłoszenia kontrolowanego pojazdu do licencji i naruszenie art. 8 ust. 4 w związku z art. 4 pkt 3 lit. b ustawy o transporcie drogowym i art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. b gdyż w dniu kontroli był wykonywany przewóz na potrzeby własne o czym świadczy dokument Wz odbioru towaru przez spółkę K. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego naruszają prawo. W opinii Sądu, poczynione przez organ zarówno I, jak i II instancji ustalenia faktyczne nie stanowiły wystarczającej podstawy do uznania, iż stroną postępowania był przedsiębiorca K. M. Stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w myśl art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. W ocenie Sądu w ustaleniach poczynionych przez organy obu instancji pominięto fakt, iż skarżący jako przedsiębiorca jednoosobowy nie był właścicielem żadnego z kontrolowanego pojazdu. Z okazanego podczas kontroli dowodu rejestracyjnego wynikało, iż pojazd samochodowy został zarejestrowany na rzecz spółki K. Kwestia ta była bardzo istotna dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i wymagała wyjaśnienia, zwłaszcza, że w toku przeprowadzonej kontroli i postępowania administracyjnego nie dokonano sprawdzenia innych okoliczności mogących mieć znaczenie w sprawie. Nie ustalono, na jakiej podstawie skarżący dysponował kontrolowanym pojazdem, pominięto dowód w postaci dokumentu dostawy [...] Wz o nr [...] wystawiony przez producenta K. dla nabywcy K. SJ, nie zbadano przyczyn, dla których kierowca podczas kontroli okazał zaświadczenie wystawione przez spółkę K. potwierdzające, że jest jej pracownikiem. W złożonym odwołaniu skarżący sygnalizował fakt, iż przewóz kruszywa był przewozem na potrzeby własne spółki K., co dodatkowo powinno wzbudzić wątpliwości organu co do prawidłowości uznania skarżącego K. M. jako strony prowadzonego postępowania. Należy podkreślić, iż w postępowaniu administracyjnym nie jest wyłączony obowiązek organów wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, o których mowa w art. 7 i art. 77 k.p.a. Jednocześnie obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 1988 r. sygn. akt II SA 1947/87 w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski.( ONSA 198/2/82). Niewątpliwie taka sytuacja procesowa miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organ II instancji całkowicie pominął okoliczności podnoszone przez stronę w odwołaniu i nie uzupełnił postępowania dowodowego w kierunku wskazanym przez skarżącego bezkrytycznie przyjmując, iż skoro kierowca dysponował licencją wystawioną na przedsiębiorcę K. M., zatem kontrolowany przejazd jest transportem drogowym w rozumieniu art. 4 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie organ poprzestał na uznaniu, iż okazany przez kierowcę wypis z licencji wystawiony na osobę fizyczną - K. M. w zaistniałych okolicznościach stanowi wystarczającą podstawę do obciążenia skarżącego karą pieniężną. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Uchybienia organu I instancji nie zostały dostrzeżone przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który jako organ II instancji obowiązany był ponownie rozstrzygnąć sprawę a nie ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ odwoławczy musi także uwzględnić stan faktyczny i prawny pominięty przez organ I instancji, zwłaszcza iż uchybienia przepisom postępowania były sygnalizowane przez skarżącego w odwołaniu. W postępowaniu tym organ ma obowiązek przestrzegania przepisów procesowych, co wyraźnie wynika z art. 140 k.p.a., który mówi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zebrany w toku postępowania zawiera nie dające się usunąć, wyżej wskazane braki, świadczące o tym, że zostały naruszone przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Zasadnicza w sprawie kwestia spełnienia przesłanek ustawowych prowadzących do ukarania skarżącego nie została zbadana wystarczająco wnikliwie. Nie można także podzielić twierdzeń organu, iż brak zgłoszenia kontrolowanego pojazdu do posiadanej licencji w świetle art. 14 ustawy o transporcie drogowym mógł stanowić podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Należy wskazać, iż w momencie kontroli 14 - dniowy termin, określony w art. 14 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, liczony w niniejszej sprawie od dnia [...] maja 2007 r. jeszcze nie upłynął, zaś w dacie wydania decyzji przez organ I i II instancji przedsiębiorca uczynił już zadość temu obowiązkowi. Błędne jest zatem stanowisko organu, iż w okresie 14 dni przeznaczonym na zgłoszenie zmiany danych w trybie art. 14 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca powinien powstrzymać z wykonywaniem przewozów jeśli nie dokonał jeszcze zgłoszenia zaistniałej zmiany. Innymi słowy nie można uznać za prawidłową interpretację przepisu art. 14 ustawy o transporcie drogowym dokonaną przez organ, w świetle której w ww. terminie przedsiębiorca wykonuje przewozy na własne ryzyko narażając się na odpowiedzialność administracyjną przewidzianą w ustawie o transporcie drogowym. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaga to ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku z uwzględnieniem zarzutów i wyjaśnień skarżącego oraz złożonych dokumentów. Powyższe okoliczności powodują konieczność uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.