VI SA/Wa 2138/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) po rozpoznaniu odwołania W. K. (dalej skarżący) utrzymało w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] (dalej ZWM) z dnia [...] lutego 2008 r., którą odmówiono skarżącemu wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący złożył do ZWM wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej. Uzasadniając swoje żądanie podał, że od [...] r. prowadzi działalność gospodarczą – sklep i dokonana w [...] r. modernizacja i przebudowa drogi, biegnącej przy jego działce spowodowała, że ów sklep został odcięty od drogi i dojazd na teren przysklepowy został uniemożliwiony. Jak wskazał skarżący modernizacji takiej dokonano pomimo wiedzy na temat dotychczasowych warunków działalności sklepu, jak i jego wniosków składanych w trakcie przebudowy, aby wjazd pozostawiono. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. ZWM nie zezwolił skarżącemu na lokalizację rzeczonego zjazdu. Organ podał, że sklep skarżącego znajduję się w budynku mieszkalnym, który posiada połączenie z drogą istniejącym już zjazdem. Wobec tego w ocenie ZWM ustawowy obowiązek dostępu skarżącego do drogi został spełniony, a każdy kolejny zjazd pełniłby jedynie funkcje parkingowe, które na terenie własnej nieruchomości winien skarżący sam zapewnić jako podmiot gospodarczy. Skarżący złożył odwołanie, w którym podniósł, że taki stan rzeczy jest niezgodny z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) dalej jako u.d.p., który nakłada na zarządcę drogi publicznej w czasie jej przebudowy lub budowy obowiązek dokonania robót polegających na przebudowie istniejących zjazdów czyli połączeń drogi publicznej z nieruchomością przy drodze stanowiących bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie podkreślił, że w tej samej miejscowości pod podobnymi obiektami jak jego wykonano zjazdy. SKO dnia [...] grudnia 2007 r. uchyliło ww. decyzję ZWM i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazało, że uchylone rozstrzygnięcie jako decyzja administracyjna, stosownie do postanowień przepisu art. 107 § 3 k.p.a., wymaga szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Przy czym uzasadnienie prawne powinno wskazywać, jaki jest związek między oceną stanu faktycznego a rozstrzygnięciem sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy powinno być logicznym wnioskiem, wyprowadzonym z ustalonych faktów (uzasadnienie faktyczne) i ich prawnej oceny według obowiązujących przepisów (uzasadnienie prawne). Jak uznał organ odwoławczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia ww. wymogów. Organ I instancji w ogóle nie wykazał związku, jaki zachodzi między podanymi w uzasadnieniu przepisami (§ 3, § 55 ust. 1 pkt 4 oraz § 77) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430), a wskazanymi w uzasadnieniu powodami odmowy, a mianowicie - po pierwsze - brakiem "fizycznej możliwości dojazdu do sklepu" oraz - po drugie - połączeniem już przedmiotowej nieruchomości innym zjazdem. Nadto SKO podniosło, że do akt sprawy nie zostało załączone upoważnienie ZWM do wydania ww. decyzji. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że odrębną kwestią jest wyjaśnienie, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja określona w art. 29 ust. 2 u.d.p. Po ponownym rozpoznaniu ZWM [...] lutego 2008 r. odmówiło zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Organ podał, że z ustaleń poczynionych w trakcie oględzin z udziałem skarżącego wynika, że przedmiotowa nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej i w związku z tym jest zapewniona obsługa komunikacyjna dla tej nieruchomości oraz sklepu usytuowanego na niej. Jednocześnie organ wskazał, że dojazd do sklepu może być w pełni zapewniony na podstawie istniejącego dojazdu do nieruchomości. Nadto ZWM wskazało, że z dokumentów będących w posiadaniu Rejonu Drogowego w C. nie wynika aby kiedykolwiek zgodnie z art. 29 ust. 3 u.d.p. wydawana była zgoda na lokalizację zjazdu na wysokości ww. sklepu. Powyższe ustalenia potwierdza również to, że w dokumentacji technicznej na rozbudowę drogi wojewódzkiej nie zaprojektowano zjazdu na wysokości owego sklepu. Organ dowodząc prawidłowości rozstrzygnięcia powołał się na fakt, że zarządca drogi jest zobowiązany brać pod uwagę przede wszystkim wskazania u.d.p. dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. W ocenie organu w niniejszej sprawie wyrażenie zgody na dodatkowy zjazd zagroziłoby bezpieczeństwu pieszych. Na marginesie organ zauważył, że odrębną kwestią, nie będącą przedmiotem niniejszego postępowania jest okoliczność, czy poprzedni zjazd z drogi był wykonany zgodnie z obowiązującym prawem, skoro w dokumentacji dot. przedmiotowej nieruchomości brak jest decyzji wyrażającej zgodę na wykonanie zjazdu. Skarżący odwołał się do powyższego rozstrzygnięcia. W jego ocenie organ błędnie przyjął, że zapewnienie zjazdu do części nieruchomości, będącej częścią mieszkalną jest wystarczające dla prowadzonej, w obrębie tej samej nieruchomości działalności gospodarczej. Wskazał, że płacąc podatki od nieruchomości płaci także podatki od prowadzonej tam działalności gospodarczej i w jego ocenie prawo nie może raz przyjmować, że są to odrębne byty prawne a raz, że łączne. Podniósł także, że w jego miejscowości, w innych przypadkach pozostawiono zjazdy mimo, że tam również istnieje dostęp do nieruchomości poza tym prowadzącym do sklepów i mimo że tam również istniałaby - gdyby przyjąć ją za istotnie występującą - przeszkoda w postaci deklarowanego bezpieczeństwa pieszych. W jego przekonaniu organ administracji w podobnych, czy też tożsamych okolicznościach nie może stosując zasadę uznania administracyjnego - jednym na coś pozwalać, a innym tego samego zabraniać. SKO po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium powołując się na art. 4 pkt 8 i 29 u.d.p. oraz § 9 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. a także na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziło, że z faktem bezpośredniej dostępności działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Podkreśliło, że w sprawach zjazdów z dróg organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmą rozstrzygnięcie i zdecydują, w jakim zakresie uczynić użytek ze swych uprawnień, są obowiązane wyjaśnić stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 k.p.a.) rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Nadto decyzja o charakterze uznaniowym wymaga wnikliwego i logicznego uzasadnienia, tym bardziej gdy nie uwzględnia żądania strony. W ocenie organu odwoławczego decyzja ZWM czyni zadość ww. warunkom, tym samym odpowiada prawu. Jednocześnie Kolegium podniosło, że jak wynika z akt sprawy, nieruchomość odwołującego się posiada dostęp do drogi publicznej, czego skarżący nie kwestionuje. Z wyjaśnień skarżącego wynika natomiast, że przed przebudową drogi istniał zjazd tożsamy z wnioskowanym, lecz z akt wynika, że odwołujący się nigdy nie miał zgody na wykonanie tego zjazdu, który w efekcie miał charakter nieformalny. Taki nieformalny zjazd nie rodzi po stronie skarżącego jakiegokolwiek uprawnienia do skorzystania z praw zapisanych w art. 29 ust. 2 u.d.p. Nadto w ocenie SKO udzielenie zgody na lokalizację drugiego zjazdu na tę samą działkę stanowiłoby rażące naruszenie § 9 ww. rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r., który w odniesieniu do dróg wojewódzkich nakazuje dążenie do ograniczenia liczby zjazdów. Kolegium odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu stwierdziło, że opierają się one wyłącznie na błędnym przeniesieniu różnicy w zasadach opodatkowania poszczególnych części nieruchomości (przeznaczonej na działalność gospodarczą i na cele mieszkalne) na zasady zezwalania na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Podkreśliło, że w przepisach dotyczących lokalizacji zjazdów z dróg publicznych wyraźnie mowa jest o dostępie do nieruchomości przyległych do drogi (art. 29 ust. 1 u.d.p.) czy o dostępie do nieruchomości (art. 145 § 1 k.p.a.), a nie np. do "miejsca prowadzenia działalności gospodarczej", "sklepu" czy do "miejsca zamieszkania". Wobec tego brak jest podstaw, aby skarżący posługując się własnymi mechanizmami i pojęciami skutecznie mógł przenieść różnice występujące w przepisach podatkowych na inne gałęzie prawa. Odnosząc się natomiast do argumentu, że w innych podobnych przypadkach decyzje były pozytywne organ wskazał, że każda sprawa administracyjna rozpatrywana jest indywidualnie. Działka skarżącego wcześniej nie posiadała drugiego zjazdu z drogi publicznej (jeżeli taki istniał, nie był to zjazd zlokalizowany w zgodzie z obowiązującymi przepisami), zatem prawdopodobnie inna jest sytuacja faktyczna stanowiąca podstawę pozytywnych decyzji wydanych w innych sprawach. SKO wskazało także, że skarżący w odwołaniu nie wykazał żadnych konkretnych okoliczności, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie ZWM, a nie były zbadane przez zarządcę drogi. W skardze do sądu administracyjnego skrżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 12 k.p.a. przez długotrwałe i pozbawione wnikliwości działania w sprawie i przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; 2. art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego a oparcie się na ocenach, sugestiach i domniemaniach oraz założonym bezzasadnie prawdopodobieństwie zaistnienia faktów bez ich ustalenia czy nawet prób ustalenia co uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację przyjętego dowolnie stanu rzeczy; 3. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. przez utrzymanie decyzji organu I instancji, mimo iż wydana decyzja organu I instancji wymagała zastosowania art. 138 § 1 pkt. 2 lub 138 § 2 k.p.a.; 4. zasady równości obywateli wobec prawa przez utrzymanie decyzji odmawiającej prawa, mimo iż w tożsamych sytuacjach ten sam organ w tym samym czasie prawo przyznawał; 5. niewyjaśnienie podstaw prawnych wydanej przez organ I instancji decyzji. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i podał, że sprawa po wniesieniu odwołania winna być załatwiona niezwłocznie a SKO rozpoznawało ją ponad cztery miesiące. W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie wyjaśnił czy w niniejszym przypadku nie zachodzi sytuacja określona w art. 29 ust. 2 u.d.p. Jak uważa skarżący przyjęty w zaskarżonych decyzjach stan faktyczny jest jedynie hipotezą, która został poddana przez organy ocenie. W konsekwencji nie podano z jakich rzeczywistych i ustalonych faktów miałoby wynikać zagrożenie bezpieczeństwa dla pieszych, co powoduje, że niemożliwym jest zweryfikowanie ww. twierdzenia organów. Nadto skarżący wskazał, że twierdzenie, iż każda sprawa jest inna i rozpatrywana jest indywidualnie nie jest wystarczające tym bardziej, gdy owa indywidualność skwitowana została jedynie stwierdzeniem, iż "PRAWDOPODOBNIE" w niniejszej sprawie jest odrębna sytuacja faktyczna niż w innych. W jego ocenie jeżeli w takich samych sytuacjach jednym prawo się przyznaje a drugim odmawiam to nie można tego uznać za dozwolone uznanie administracyjne lecz za niedozwolone, samowolne uznanie, godzące w równość obywateli wobec prawa. Obywatele w tych samych okolicznościach nie mogą być traktowani inaczej bądź odmiennie. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie kluczową przesłanką rozstrzygnięcia była zasada prymatu bezpieczeństwa publicznego nad partykularnym interesem jednostki, znajdująca wyraz w wielu obowiązujących przepisach. SKO wskazało, że szczegółowo te kwestie regulują przepisy rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., które wyraźnie mówi, że na drodze wojewódzkiej należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów. Wobec tego w ocenie Kolegium skoro przedmiotowa działka posiada zjazd z drogi publicznej niecelowe (i wprost zagrażające bezpieczeństwu na drodze) byłoby lokalizowanie drugiego zjazdu na tę samą nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. stanowiący, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. A także § 9 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. nakazujący w odniesieniu do dróg wojewódzkich dążyć do ograniczenia liczby zjazdów. Decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego organu, co oznacza, że organ może, ale nie musi wyrazić zgody na budowę lub przebudowę zjazdu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000 niepubl., z dnia 1 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 3036/95, ONSA 1998/1/12, z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, LEX nr 46768, z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363, z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA 2605/00, ONSA 2004/2/58). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że prawo własności może doznawać ograniczeń wynikających z przepisów prawa, a do takich przepisów prawa należy niewątpliwie art. 29 pkt 2 u.d.p. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego określają, jakie powinny być granice ww. uznania. I tak, zgodnie z wyrokiem z dnia 13 lutego 2001 r. wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy art. 17 ust. 2 u.d.p. oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. W świetle powyższego Sąd uznał, że SKO właściwie skorzystało z przysługującego mu uznania administracyjnego, które ograniczone w niniejszym przypadku zostało ww. przepisami, na co Kolegium wskazało w swojej decyzji. W tym miejscu należy podkreślić, że decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd bada, bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. Zatem badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Należy podkreślić, że wydając decyzję w kwestii zgody na budowę lub przebudowę zjazdu organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogami określonymi ww. rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej. Droga ta została zakwalifikowana do dróg, na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego zgodnie z ww. rozporządzeniem należy ograniczyć liczbę zjazdów. Działka skarżącego jest już skomunikowana z drogą wojewódzką poprzez zjazd. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, iż wybudowanie drugiego niezależnego zjazdu na krótkim odcinku drogi stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa i ograniczenie płynności ruchu. Zarzut skarżącego dotyczący, że w innych podobnych sprawach wydano decyzje pozytywne nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem Sąd rozstrzyga tylko w granicach sprawy dotyczącej skarżącego. Podkreślenia wymaga, że okoliczności, które zdecydowały o wydaniu zezwolenia w innych sprawach, innym podmiotom, nie są okolicznościami, które winny być brane przez organy i Sąd pod rozwagę w rozpoznaniu niniejszej sprawy. W ocenie Sądu nietrafnym zarzutem skargi jest, iż SKO nie wyjaśnił, czy w sprawie zachodzi sytuacja określona w art. 29 ust. 2 u.d.p. Organ odniósł się bowiem do tej kwestii twierdząc, że skarżący nigdy nie legitymował się zezwoleniem na niegdyś istniejący zjazd, zatem ów zjazd miał charakter nieformalny i w związku z tym skarżący nie może skutecznie wywodzić prawa z art. 29 ust. 2 u.d.p. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić SKO, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie z wyrażonymi zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów wyrażonymi w art. 7, 8 oraz 77 k.p.a. Ponadto, organ słusznie zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, dając pierwszeństwo interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.