VI SA/Wa 2139/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. M. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej oddala skargę Krajowa Rada Notarialna (nazywana dalej "KRN") uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2008 r. nr 189, poz. 1158 ze zm.) oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia R.M. (nazywanego dalej "skarżącym"), utrzymała w mocy uchwałę – postanowienie Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., którą odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W uzasadnieniu uchwały Krajowa Rada Notarialna podała, że pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący wystąpił do Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w [...] odmówiła skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący wniósł zażalenie na uchwałę z dnia [...] lipca 2012 r. Krajowa Rada Notarialna po rozpoznaniu zażalenia nie znalazła podstaw do jego uwzględnienia. Uzasadniając stanowisko odmowne Krajowa Rada Notarialna odwołała się do art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, którego konstrukcja pozwala wyodrębnić dwie podstawowe sfery funkcjonowania samorządów zawodowych: reprezentowania wobec władzy państwowej i ogółu społeczeństwa członków korporacji oraz zarządzania jej sprawami przez samych zainteresowanych oraz sprawowania "pieczy" nad wykonywaniem "zawodów zaufania publicznego", co ma służyć zapewnieniu "należytego" poziomu ich wykonywania. Wykonywanie tej funkcji możliwe jest dzięki wyposażeniu samorządów w instrumenty prawne umożliwiające odpowiednie przeprowadzenie szkolenia zawodowego i weryfikację postępów w przygotowaniu do zawodu poczynionych przez aplikantów notarialnych. Zdaniem KRN, szerokie rozumienie konstytucyjnego zwrotu o sprawowaniu pieczy wskazuje na jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji oraz osób dopiero do niej predestynujących), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). Z tytułu sprawowanej pieczy, samorządy zawodowe (w tym samorząd notarialny) zostały wyposażone we władcze formy działania, umożliwiające realizację takich zadań jak: dopuszczenie do wykonywania zawodu, nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu; czuwanie nad etyką wykonywania zawodu; doskonalenie zawodowe i określanie programów kształcenia w zawodzie; sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego. KRN stwierdziła, że organizacja aplikacji notarialnej jako podstawowy element procesu przygotowania do zawodu notariusza jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza. W świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy - Prawo o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 r. nr 258, poz. 2169 ze zm.) organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Osadzenie tej kompetencji rad izb notarialnych w Konstytucji i obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu oznacza, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych organy te zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia, jak również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy, o czym stanowi § 13 rozporządzania Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Prawodawca celowo nie unormował kwestii organizowania kolokwiów i sprawdzianów w szerszym zakresie, pozostawiając ją organom samorządu zawodowego do uregulowania przepisami wewnątrzkorporacyjnymi, na co wskazuje art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie oraz art. 73 in fine tejże ustawy. Oznacza to, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) oparta jest na wyraźnej, wyrażonej w dwóch przepisach, delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, do których przestrzegania zobligowane są wszystkie organy samorządu zawodowego notariuszy. Przepisy uchwał Krajowej Rady Notarialny nigdy nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości w trybie nadzorczym. KRN, powołując się na treść art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, zauważyła, że "ukończenie aplikacji", o którym mowa w tym przepisie, oznacza wywiązanie się przez aplikanta z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji, w tym również zdania kolokwiów. Przyjęta interpretacja jest tym bardziej uzasadniona, że ustawodawca w art. 73 ustawy – Prawo o notariacie powierzył organizację i prowadzenie aplikacji notarialnej organowi samorządu notarialnego jakim jest KRN. Skoro zaś KRN w podjętej uchwale przewidziała możliwość organizowania kolokwiów (na podstawie § 13 rozporządzenia), których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to aby mówić o ukończeniu aplikacji przyjąć należy, że aplikant przewidziane programem aplikacji kolokwia zaliczył. W ocenie KRN, Rada Izby Notarialnej uczyniła zadość przepisom Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 218 § 2 k.p.a., art. 219 k.p.a.), wydając Uchwałę (postanowienie) o odmowie wydania zaświadczenia. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej rada właściwej izby notarialnej wydać może tylko i wyłącznie aplikantowi, który zgodnie z art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, odbył aplikację notarialną w rozumieniu § 1 ust. 1, § 6 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Z przepisów tych wynika, że odbywanie aplikacji to czas, w którym aplikant notarialny odbywa praktykę w sądzie lub odbywa szkolenie pod kierunkiem przypisanego sobie patrona. Łącznie okresy te winny zsumować się do 2 lat i 6 miesięcy. Ponieważ praktyki sądowe trwać mają 6 miesięcy, aplikant powinien przez okres 2 lat odbywać szkolenie pod kierunkiem patrona. Zgodnie z art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, aplikacja polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Ściśle związany z tym unormowaniem jest przepis § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia, w myśl którego aplikant notarialny obowiązany jest stale podnosić poziom swojej wiedzy zawodowej, jak również pkt 2, ustanawiający obowiązek uczestnictwa w zajęciach szkoleniowych. Treść tych przepisów wynika bezpośrednio z samej istoty aplikacji notarialnej, która ma służyć wszechstronnemu przygotowaniu merytorycznemu i praktycznemu kandydata do wykonywania zawodu zaufania publicznego. W oparciu o wskazane unormowania art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie można określić aplikację jako zorganizowany proces zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, w ramach którego jednym z podstawowych obowiązków aplikanta jest - co wynika z przepisów rozporządzenia - stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Organizacja aplikacji notarialnej należy, w myśl przepisów ustawy i rozporządzenia, do organów samorządu notarialnego, w tym w szczególności do rady właściwej izby notarialnej. Przeprowadzanie szkolenia zawodowego stanowi istotny element sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Przeprowadzając szkolenie i nadzorując postępy w podnoszeniu poziomu wiedzy aplikantów, organy samorządu zawodowego zapewniają tym samym odpowiedni poziom merytoryczny osób, które będą się później ubiegać o powołanie na stanowisko asesora, a następnie notariusza. W interesie publicznym leży aby szkolenie odbywało się należycie, co implikuje konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikantów w trakcie szkolenia wiedzy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że celem każdego szkolenia jest podwyższenie kwalifikacji, czy też wiedzy osoby biorącej w nim udział. Podnoszenie poziomu wiedzy, stanowiące bez wątpienia kluczowy element zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, jest podstawowym obowiązkiem aplikanta, a cała organizacja aplikacji notarialnej normowana w rozporządzeniu ma na celu stworzenie odpowiednich warunków i rozwiązań umożliwiających prawidłowe przeprowadzenie szkolenia. Wśród przepisów rozporządzenia znajduje się § 13 stanowiący, że rada właściwej izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z którego prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Konstrukcja wskazanych przepisów implikuje wniosek, że uzyskanie z kolokwiów i sprawdzianów pozytywnych wyników jest potwierdzeniem spełniania przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Wynikająca z ustawy definicja aplikacji jako procesu zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza również prowadzi do tego samego wniosku, gdyż oczywistym jest, że w ramach procesu zaznajamiania się konieczne jest weryfikowanie zdobytej przez aplikanta wiedzy i umiejętności (bez tej weryfikacji niemożliwe byłoby ustalenie, czy aplikant podnosi swój poziom wiedzy zawodowej). Zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, kolokwia i sprawdziany są unormowane w uchwale Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej. W myśl § 6 ust. 1 uchwały w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia, co należy uznać za obowiązek każdego aplikanta. Sformułowanie "składanie kolokwium" zostało sprecyzowane przez KRN poprzez odwołanie się do brzmienia art. 11 pkt 5 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym notariuszem może być powołany ten, kto złożył egzamin notarialny. KRN podkreśliła, że ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie określeniem "zdał egzamin notarialny", a jedynie określeniem "złożył". W ocenie organu, zaprzeczeniem logiki byłoby przyjęcie tezy, że wystarczy samo "przystąpienie" do egzaminu, aby można mówić o tym, że została spełniona przesłanka umożliwiająca powołanie na notariusza. Stąd też nie ulega wątpliwości, że posłużenie przez KRN w treści § 5 ust. 1 uchwały sformułowaniem "składają dwa kolokwia" w świetle art. 11 pkt 5 ustawy – Prawo o notariacie oznacza wymóg zdania kolokwiów. § 1 ust. 2 uchwały stanowi natomiast, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W konsekwencji należy uznać, że aplikant, który podczas aplikacji notarialnej nie złożył któregokolwiek z dwóch kolokwiów, tym samym nie wykonał ciążących na nim obowiązków i jako taki nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Przyjęcie odmiennego stanowiska, zgodnie z którym zdanie kolokwiów (sprawdzianów) nie ma charakteru obowiązkowego, skutkowałoby rozumowaniem ad absurdum, skutkiem którego należałoby przyjąć, że brak jest w ogóle obowiązku przystępowania do kolokwiów, idąc dalej można by przyjąć, że rada właściwej izby notarialnej pozbawiona jest tym samym możliwości przeprowadzania kolokwiów, co jest jednoznacznie sprzeczne z § 13 rozporządzenia. Brzmienie przytoczonych przepisów uchwały w sprawie programu aplikacji notarialnej znajduje aksjologiczne i normatywne oparcie w przepisach ustawy - Prawo o notariacie i przepisach rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Z analizy przepisów tych aktów prawnych wynika, że aplikacja stanowić ma kompleksowe przygotowanie kandydata do zawodu zaufania publicznego, a wykonywanie obowiązków aplikanta stanowi istotny element odbywania aplikacji notarialnej. KRN uznała, że rzeczą oczywistą w kontekście zawodów prawniczych jest, że szkolenie aplikantów notarialnych pozbawione kolokwiów lub szkolenie, elementem którego są kolokwia, pozbawione skutków niezaliczenia kolokwium, skutkowałoby tym, że szkolenie w swej istocie miałoby charakter iluzoryczny. Istota takiego szkolenia zbliżałaby się w zasadzie do swego rodzaju "wykładów otwartych", w których uczestniczenie nie wymagałoby od słuchaczy żadnego "bieżącego" przygotowania, a co za tym idzie sprawdzania uzyskanej w ich trakcie wiedzy. W takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o "braniu udziału" w aplikacji, a nie o jej odbyciu. Zdaniem KRN, dokonana wykładnia przepisów znajduje również oparcie w konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa i niedyskryminacji wyrażonej w art. 31 Konstytucji RP. Jak wynika z jednoznacznego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, "konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Relewantność ta "pozostaje w ścisłym związku z celem i zasadniczą treścią omawianych przepisów oraz służy realizacji tego celu". Jak już zostało wskazane, celem prawodawcy normującego problematykę aplikacji notarialnej jest zapewnienie jak najlepszego przygotowania osób mających w przyszłości wykonywać zawód zaufania publicznego. Cechą relewantną w tym przypadku jest wypełnienie przez aplikanta notarialnego obowiązków nałożonych nań przez przepisy prawa, normujące organizację aplikacji notarialnej. Oznacza to, że takie samo traktowanie aplikantów, którzy swoje obowiązki wypełniali oraz aplikantów którzy nie uczynili im zadość (nie zaliczyli kolokwiów), byłoby jawnym zaprzeczeniem konstytucyjnej zasady równości. W ocenie KRN nie ma podstaw do odmiennego traktowania aplikantów notarialnych w stosunku do aplikantów innych profesji prawniczych :adwokackich czy radcowskich, którzy są zobligowani do zdawania kolokwiów przewidzianych programem aplikacji. W analogiczny sposób należy traktować aplikantów notarialnych, którzy w przyszłości (jako notariusze) będą pełnić zawód zaufania publicznego o szczególnym charakterze, dokonując czynności polegających na notarialnym sporządzaniu dokumentów urzędowych (którego to uprawnienia nie posiadają adwokaci czy radcowie prawni), posiadających szczególną moc dowodową, działając tym samym w imieniu państwa, które przekazało na ich rzecz część swych uprawnień związanych z wykonywaniem władzy publicznej. Tym większe więc znaczenie ma posiadanie przez przyszłego notariusza (obecnie aplikanta) odpowiedniego poziomu wiedzy zawodowej. Pogląd o tym, że brak jest konieczności należytego wywiązywania się z obowiązku podnoszenia wiedzy zawodowej (poprzez brak konieczności przystępowania do przewidzianych prawem kolokwiów lub brak konieczności ich zdania) może jednocześnie świadczyć o nie w pełni ukształtowanej postawie etycznej kandydata do wykonywania zawodu notariusza. W zaskarżonej uchwale (postanowieniu) z dnia [...] lipca Rada Izby Notarialnej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wskazała, że aplikant notarialny (skarżący): 1. został wpisany na listę aplikantów notarialnych w dniu [...]listopada 2009 r., a zatem upłynął przewidziany w art. 72 ust. 1 ustawy - Prawo o notariacie okres 2 lat i 6 miesięcy; 2. podczas trwania aplikacji odbywał praktyczną naukę zawodu, zgodnie z § 1 rozporządzenia wykonawczego, pod patronatem notariuszy: S. N.-W.i R. G.; 3. patron wydał wnioskującemu o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji pozytywną pisemną opinię zgodnie z § 10 rozporządzania wykonawczego; 4. odbył wymaganą 6-miesięczną praktykę sądową, zgodnie z § 9 rozporządzenia wykonawczego; 5. sędziowie, pod których kierunkiem aplikant odbywał praktyki w wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego, wydziale gospodarczym sądu rejonowego i wydziale cywilnym sądu rejonowego, wydali wnioskującemu o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji pozytywne, pisemne opinie zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego; 6. wnioskujący o wydanie zaświadczenia uczestniczył w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej w [...] zajęciach seminaryjnych; 7. łączny czas nieobecności wnioskującego o wydanie zaświadczenia nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia wykonawczego. KRK podkreśliła, że celem postępowania określonego w art. 218 § 2 k.p.a. jest ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia. Na etapie wydania zaświadczenia nie chodzi zaś o dokonanie oceny wiedzy aplikanta, gdyż ocena taka ma miejsce na etapie przeprowadzania kolokwium. Na etapie wydania zaświadczenia następuje jedynie stwierdzenie faktów, że wskutek nieprzystąpienia do kolokwium lub jego niezdania nie zostały spełnione przesłanki do uznania, że aplikant aplikację odbył. W świetle wskazanego wyżej stanu faktycznego i prawnego oznacza to, że skarżący nie wypełnił swojego obowiązku stałego podnoszenia wiedzy zawodowej, a zatem nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza. W konsekwencji nie było możliwe uznanie, że odbyła aplikację notarialną. Rada Izby Notarialnej w [...] podjęła zatem słuszne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia [...] września 2012 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją uchwałą-postanowieniem Rady Izby Notarialnej w [...] i stwierdzenie obowiązku wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej przez stronę. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1. art. 72 § 1 ustawy-Prawo o notariacie poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że "zaznajomienie się" aplikanta z całokształtem pracy notariusza i czynnościami sądów i "odbycie aplikacji" jest tożsame z koniecznością uzyskania przez niego pozytywnych ocen z kolokwiów i sprawdzianów, 2. art. 72 § 2 ustawy-Prawo o notariacie poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że skarżący nie spełnia przesłanek przewidzianych tym przepisem, 3. § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten wprowadza jako warunek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji zaliczenie przeprowadzonych kolokwiów, 4. art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1, 31 pkt 3 i 65 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 72 § 1 i 2 ustawy-Prawo o notariacie w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, 5. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącego, 6. art. 217 k.p.a. poprzez nie wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Uzasadniając zarzuty sformułowane w punktach 5 i 6 skargi, skarżący podał, że z uwagi na brak stosownych uregulowań prawnych, w toku aplikacji notarialnej nie miał świadomości, że niezaliczenie kolokwium skutkować może odmową wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 72 § 2 ustawy-Prawo o notariacie. Mimo, że kolokwium miało miejsce po drugim roku skarżący nie został poinformowany o istnieniu przeszkód w kontynuowaniu szkolenia. Skarżący nadmieniał, że poszczególne izby notarialne różnorodnie traktowały osoby, które nie zaliczyły kolokwium, tj. wydawały zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej wszystkim aplikantom, którzy odbyli aplikację notarialną trwającą 2 lata i 6 miesięcy bez względu na wynik kolokwium, czego potwierdzeniem jest postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...], wydane w wyniku rozpatrzenia przez organ zażalenia złożonego przez skarżącego na postanowienie Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] w sprawie odmowy dopuszczenia skarżącego do egzaminu notarialnego w 2012 r. Skarżący zauważył, że kwestia wydania zaświadczenia o odbyciu (ukończeniu) aplikacji nie jest istotna jedynie w aspekcie dopuszczenia jego osoby do egzaminu notarialnego, wpływa ona jednocześnie na możliwość wykonywania innych zawodów prawniczych, np. zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych na stanowisko sędziego sądu rejonowego może być powołany ten, kto spełnia wymagania określone w § 1 pkt 1-6, ukończył aplikację ogólną prowadzoną przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury, aplikacje notarialna, adwokacką lub radcowską i złożył odpowiedni egzamin, oraz przez okres co najmniej pięciu lat był zatrudniony na stanowisku referendarza sądowego w pełnym wymiarze czasu pracy. Uzasadniając zarzuty sformułowane w punktach 1-4 skargi, skarżący odwołał się do treści art. 72 § 1 i 2 ustawy-Prawo o notariacie oraz § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej i podkreślił, że określone w ustawie-Prawo o notariacie przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej mają charakter enumeratywny. Przepisy nie determinują wydania zaświadczenia od zaistnienia jakiegokolwiek innego – dodatkowego – warunku. Wydanie zaświadczenia związane jest wprost z ukończeniem aplikacji w takim kształcie, jaki został zapisany w art. 72 § 1 ustawy-Prawo o notariacie, tj. trwającej dwa lata i sześć miesięcy oraz zaznajomieniem się aplikanta z pracą notariusza i czynnościami w określonych wydziałach sądów. Skarżący podał, że z dniem [...] stycznia 2010 r. rozpoczął aplikację notarialną, która trwała do dnia [...] czerwca 2012 r., zatem dwa lata i sześć miesięcy. W toku aplikacji zaznajamiał się z pracą notariusza w kancelarii notarialnej oraz odbył szkolenia w Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] IV Wydziale Ksiąg Wieczystych, Sądzie Rejonowym dla [...]w [...] Wydziale XI Gospodarczym Krajowego Rejestru Sądowego oraz w Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] Wydziale I Cywilnym, czego potwierdzeniem są otrzymane od sędziów - patronów oceny z przebiegu praktyk odpowiednio: bardzo dobra, celująca i bardzo dobra. Skarżący podkreślił, że również rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej nie przewiduje żadnych konsekwencji w związku z nieuzyskaniem pozytywnych ocen z kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzanych w toku aplikacji. W § 13 wskazano jedynie, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Wyciąganie przeciwnych wniosków z treści § 13 powyższego rozporządzenia jest nieuprawnione. Po pierwsze, przeprowadzanie kolokwiów i sprawdzianów nie jest obowiązkowe. Po drugie, celem przeprowadzenia kolokwium i sprawdzianu pozostaje jedynie sprawdzenie stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Przepis ten w żaden sposób nie warunkuje ukończenia/odbycia aplikacji od zaliczenia tych kolokwiów lub sprawdzianów. Brak w ustawie-Prawo o notariacie unormowań określających negatywne skutki niezaliczenia kolokwiów prowadzi do wniosku, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie organom samorządu notarialnego kompetencji analogicznych do tych przysługującym organom samorządu innych zawodów prawniczych, to odpowiednia regulacja znalazłaby się w ustawie. Skarżący zauważył, że obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu stosownej aplikacji przewiduje także ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - art. 76 ust. 2 i ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - art. 32 ust. 4. W odróżnieniu jednak od uregulowań zawartych w ustawie-Prawo o notariacie, w wyżej wymienionych aktach prawnych organom samorządu zawodowego przyznana została kompetencja do skreślania aplikantów z listy. Oprócz przesłanek obligujących do skreślenia aplikanta, w obydwu ustawach przyznano takie uprawnienie także fakultatywnie, wskazując, że okręgowa rada adwokacka/okręgowa izba radców prawnych może skreślić aplikanta z listy aplikantów w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata/radcy prawnego. Co należy rozumieć pod pojęciem "nieprzydatności do wykonywania zawodu", doprecyzowano w regulaminie odbywania aplikacji wydanym przez Naczelną Radę Adwokacką uchwalonym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 58 pkt 12b ustawy- Prawo o adwokaturze. W § 9 ust. 3 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej podano, iż podstawą do stwierdzenia przez okręgową radę adwokacką nieprzydatności aplikanta adwokackiego do wykonywania zawodu może być brak postępów w realizacji celów określonych w § 2 Regulaminu oraz uchybienie obowiązkom wynikającym z § 5 ust.1 Regulaminu przejawiające się albo negatywnym wynikiem sprawdzianu, negatywnym wynikiem kolokwium, jak też negatywną opinią patrona, negatywną opinią kierownika szkolenia o przebiegu aplikacji adwokackiej, uchybieniem obowiązkowi uczestnictwa w zajęciach oraz innymi okolicznościami mającymi znaczenie dla oceny przydatności aplikanta adwokackiego do wykonywania zawodu. Z kolei w Regulaminie odbywania aplikacji radcowskiej (uchwalonym przez Krajową Radę Radców Prawnych na podstawie art. 60 pkt 8c ustawy o radcach prawnych) wprost wskazano, że uzyskanie pozytywnych ocen z kolokwiów jest warunkiem koniecznym do uzyskania zaliczenia danego roku szkoleniowego (§ 28 Regulaminu). Skarżący podkreślił, że w żadnej z ustaw regulujących dostęp do zawodów prawniczych nie przewidziano sytuacji, w której po ukończeniu wymaganego przepisami okresu szkolenia, organy mogłyby odmówić wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, powołując się na niezaliczenie kolokwium przeprowadzanego w toku aplikacji. Niezaliczenie kolokwium może skutkować skreśleniem z listy aplikantów radcowskich i adwokackich, jednakże taka możliwość istnieje wyłącznie w ciągu pierwszych dwóch lat aplikacji, a postępowanie w takich przypadkach zostało szczegółowo uregulowane w ustawach oraz wydanych na ich podstawie regulaminach, z zachowaniem prawa aplikanta do kwestionowania tego typu decyzji w toku instancyjnym, a następnie przed sądem administracyjnym. Brak jednak analogicznych uregulowań w ustawie-Prawo o notariacie. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje, by tylko określony poziom wiedzy uzyskany przez aplikanta w trakcie aplikacji notarialnej, mierzony stopniem uzyskanym w kolokwium czy sprawdzianu warunkował ukończenie aplikacji. Poziom uzyskanej wiedzy, wynikający także z osobistego zaangażowania się aplikanta w zajęcia praktyczne i seminaryjne, będzie podlegać ocenie na kolejnym etapie dochodzenia do zawodu notariusza - egzaminie notarialnym. Zdaniem skarżącego, wprowadzenie wymogu zdania kolokwium nieprzewidzianego ustawowo, jako warunku wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP, a więc zasady legalizmu. W ocenie skarżącego, za sprzeczną z art. 7 Konstytucji RP należy uznać wykładnię prawa prowadzącą do dorozumianych ograniczeń obowiązywania określonego przepisu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 15 marca 2003 r., SK 4/02). Tym samym, wprowadzanie dodatkowych wymogów, kryteriów, nieprzewidzianych prawem, w przypadku rozstrzygania o prawach i obowiązkach jednostki, jest niedopuszczalne i sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP. Działanie w "granicach prawa" oznacza konstytucyjny obowiązek nałożony na organy władzy publicznej, aby w swojej działalności ściśle przestrzegały prawa określającego ich zadania i kompetencje, lecz także wszelkich innych przepisów prawnych normujących funkcjonowanie podmiotów prawa publicznego bądź wszelkich podmiotów. Kryteria te odnoszą się też do samorządu notarialnego, który decyduje o prawach i obowiązkach jednostki, wykonując część władztwa publicznego na podstawie określonych przepisów. Powierzenie samorządowi notarialnemu prowadzenie aplikacji nie jest równoznaczne z upoważnieniem korporacji do samoistnego określania zasad wydawania (bądź nie) zaświadczeń o odbyciu aplikacji notarialnej w oparciu o dowolne, niemajace podstawy prawnej kryterium. Zdaniem skarżącego, organy samorządu notarialnego, które ustanowiły, bez konkretnego upoważnienia ustawowego, kryteria, działały z naruszeniem art. 17 Konstytucji RP. Skarżący odwołał się również do art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, które, w jego ocenie, formułując postanowienia równorzędne - co do ich mocy prawnej - postanowieniom art. 17 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, winny być stosowane ("współstosowane") w tym samym zakresie. Powoduje to niedopuszczalność ustanawiania, bez konkretnego upoważnienia konstytucyjnego, innych niż ustawowe unormowań, następstwem zastosowania których mogłaby stać się ingerencja ograniczająca zakres korzystania z wolności konstytucyjnie gwarantowanych jednostce (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. P 21/02). W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego, odmowa wydania przez Radę Izby Notarialnej w [...] zaświadczenia o żądanej treści, wbrew obowiązującym w tej materii przepisom prawa, stanowi naruszenie art. 217 k.p.a. W odpowiedzi na skargę KRN wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przyjętą w zaskarżonej uchwale z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona niezasadna, zaś KRN zgodnie z obowiązującym prawem utrzymała w mocy uchwałę – postanowienie Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, do wydawania których prawo posiada Prezydent, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów i ministrowie. Rozporządzenia to akty prawne o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (każda ustawa jeśli przewiduje konieczność wydania do niej aktów wykonawczych wskazuje organ, który zobowiązany jest go wydać i przedmiot regulacji, czego ma on dotyczyć), bez którego rozporządzenie nie może być wydane. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 r. nr 258, poz. 2169 ze zm.), wydane na podstawie art. 75 ustawy – Prawo o notariacie, zgodnie z którym Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej. Ustawy i rozporządzenia to akty prawne wiążące zarówno organy państwowe, jak też obywateli. Akty prawne ze względu na przedmiot regulacji mogą być skierowane do różnych grup obywateli, w tym grup zawodowych, od których ustawodawca, przy wykonywaniu przez nich zawodu, będzie wymagał specjalnych kwalifikacji i uprawnień. Organizację i prowadzenie nauki w wymaganym zakresie ustawodawca może powierzyć w drodze ustawy samorządom zawodowym, czego przejawem w niniejszej sprawie są przepisy art. 35 pkt 3 w zw. z art. 73 ustawy – Prawo o notariacie, które stanowią, że aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej, która organizuje szkolenia aplikantów notarialnych na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną, stosownie do uprawnienia nadanego przez ustawodawcę w art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie. W świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy – Prawo o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Osadzenie tej kompetencji rad izb notarialnych w Konstytucji – art. 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i obowiązku sprawowania pieczy nad należnym wykonywaniem zawodu oznacza, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych organy te zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia. Niewątpliwie oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzenia zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy. Główny zarzut skargi w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej opiera się na zakwestionowaniu stanowiska organów samorządu notarialnego, zgodnie z którym zaliczenie obydwu kolokwiów przeprowadzanych w trakcie trwania aplikacji notarialnej jest warunkiem koniecznym jej ukończenia, a co za tym idzie jednym z warunków wymaganych przez prawo do uzyskania zaświadczenia o ukończeniu tejże aplikacji. Do takiego wniosku doprowadziła skarżącego analiza treści art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, zgodnie z którym aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Skarżący został wpisany na listę aplikantów notarialnych Uchwałą Nr [...] Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., odbył praktyczną naukę zawodu przez okres dwóch lat i sześciu miesięcy pod patronatem wyznaczonych notariuszy, którzy wydali skarżącemu pozytywną pisemną opinię, skarżący odbył wymaganą sześciomiesięczną praktykę sądową, sędziowie, pod kierunkiem których skarżący odbywał praktykę w sądzie wydali mu pozytywne pisemne opinie, skarżący uczestniczył w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej w [...] zajęciach seminaryjnych w okresie dwóch lat i sześciu miesięcy. Łączny okres nieobecności skarżącego nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Powyższe fakty pozostają w sprawie poza sporem i gdyby przepisy ustawy – Prawo o notariacie regulowały kwestię odbycia tejże aplikacji tylko tym przepisem argumenty skarżącego o spełnieniu przesłanek uprawniających do żądania wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji byłyby zasadne w świetle art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, który stanowi, że aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Jednakże, kwestia "odbycia aplikacji" została doprecyzowana innymi przepisami ustawy, w tym art. 75 ustawy–Prawo o notariacie, którym ustawodawca upoważnił Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej. Zgodnie z § 7 ust. 1 w zw. § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 r. nr 258, poz. 2169 ze zm.) Rada izby notarialnej ustala szczegółowy program zajęć seminaryjnych i ich formę oraz zapewnia zespół wykładowców, zaś dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany, które to uprawnienie wynika z art. 40 § 1 pkt 9 cyt. ustawy. Na podstawie powyższego przepisu KRN uchwałą VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r., zmienioną Uchwałą VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., uchwaliła program aplikacji notarialnej. Z powyższego wynika, że Uchwała KRN z dnia 18 września 2009 r. oparta została na wyraźnej delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 Uchwały w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia, które mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. Pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji, który to obowiązek skarżący wypełnił (v. uchwała Komisji Egzaminacyjnej na Kolokwium poprawkowe dla Aplikantów Notarialnych po pierwszym roku aplikacji z dnia [...] października 2011 r., k. 44 akt administracyjnych). W tym miejscu należy zauważyć, że skarżący został wpisany na listę aplikantów notarialnych Rady Izby Notarialnej w [...] Uchwałą Nr 83/2009 z dnia 19 listopada 2009 r., tj. w czasie obowiązywania uchwały z dnia 18 września 2009 r., której § 6 ust. 3 brzmiał, że drugie kolokwium aplikant składał po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium. W wyniku zmiany uchwały nr VII/48/2009 uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. Krajowa Rada Notarialna postanowiła, że kolokwium obejmuje materiał będący przedmiotem szkolenia od dnia rozpoczęcia aplikacji do dnia poprzedzającego drugie kolokwium, przy czym aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium, o którym mowa w ust. 2, drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium § 6 ust. 3 uchwały VII/84/2011 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 19 listopada 2011 r.). W świetle zarzutów skargi odnośnie braku zalezności ukończenia (odbycia) aplikacji od zaliczenia kolokwium, należy zastanowić się jaki miało w takim razie cel i sens sformułowanie przez KRN, że aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium (które aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji - § 6 ust. 2 uchwały VII/48/2009 KRN z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej), drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium. W ocenie Sądu, sformułowane przepisu oznacza, że aplikanci, którzy nie zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium mają obowiązek zaliczyć je wraz z drugim kolokwium, albowiem zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały VII/48/2009 KRN w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia, których celem jest sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. Aplikacja to praktyka absolwenta studiów prawniczych, mająca na celu przygotować go do wykonywania zawodu prawniczego, w rozpatrywanej sprawie zawodu notariusza. W trakcie aplikacji, jak podano powyżej, aplikant bierze udział w szkoleniach składających się z zajęć seminaryjnych (§ 2 uchwały VII/48/2009 KRN), wchodzących w zakres szkolenia, kończącego się po każdym roku kolokwium. W ocenie Sądu, z cytowanych powyżej uregulowań wynika, że dla stwierdzenia, że aplikant opanował wiedzę z dziedzin prawa, z których prowadzone było szkolenie, konieczne było zaliczenie przez taką osobę z wynikiem pozytywnym obydwu kolokwiów. W przeciwnym razie zbędny byłby zapis mówiący o możliwości ograniczenia zakresu materiału drugiego kolokwium. Skarżący przystąpił co prawda do drugiego kolokwium, które zostało wymienione jako obowiązkowe w programie aplikacji notarialnej (także po zmianach dokonanych uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r.), jednakże uzyskując wynik negatywny z kolokwium po drugim roku aplikacji (v. Uchwała komisji Egzaminacyjnej Nr [...] na Kolokwium poprawkowe dla Aplikantów Notarialnych po drugim roku aplikacji z dnia [...] marca 2012 r., k. 71 akt administracyjnych), nie dopełnił obowiązku nałożonego na aplikantów przepisami prawa, w tym programem aplikacji. Ocena negatywna jednoznacznie wskazuje, że skarżący nie zdobył wykształcenia, o którym mowa w § 1 ust. 2 Uchwały VII/48/2009, uczestnicząc w organizowanym dla niego szkoleniu. W ocenie Sądu, zdobycie wykształcenia w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza przyswojenie wiedzy i umiejętności wchodzących w zakres programu nauczania na szkoleniach w stopniu pozwalającym na pozytywne zaliczenie pierwszego i drugiego kolokwium. Mając na uwadze treść art. 74 § 2 ustawy-Prawo o notariacie, zgodnie z którym do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, Sąd uznał, że aplikant - skarżący, który nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków (nie zaliczył z wynikiem pozytywnym drugiego z wymaganych programem aplikacji kolokwium) nie ukończył aplikacji, a tym samym jej nie odbył, albowiem kwestię odbycia aplikacji należy rozpatrywać całościowo, uwzględniając obowiązki określone w art. 72 § 1 ustawy-Prawo o notariacie oraz obowiązki określone przepisami uchwały. W ocenie Sądu, w świetle obowiązujących unormowań, odbycie aplikacji jest tożsame ze spełnieniem wszystkich warunków wymaganych od aplikanta w trakcie trwającej aplikacji, w tym z warunkiem zdania wszystkich kolokwiów z wynikiem pozytywnym. Skoro, jak wskazano powyżej, skarżący nie wykonał obowiązków objętych programem, tym samym nie spełnił warunku, o którym mowa w § 1 ust. 2 Uchwały KRN VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r., zmienionej Uchwałą VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., w sprawie programu aplikacji notarialnej, uprawniającego do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a co za tym idzie nie odbył aplikacji notarialnej w rozumieniu art. 72 ustawy-Prawo o notariacie, co wyklucza wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.