VI SA/Wa 2140/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz skarżącego J. B. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Komendant Policji, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego J. B. (dalej także skarżący) od decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000,- złotych - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] listopada 2008 r., ok. godz. 8:40, w [...], w [...] przeprowadzono kontrolę pojazdu marki M. o nr rej. [...], kierowanego przez skarżącego. W trakcie kontroli okazał on następujące dokumenty: - zaświadczenie o spełnianiu wymogów ustawy o transporcie drogowym, wystawione w dniu [...] października 2008 r. przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], - dowód rejestracyjny pojazdu, - prawo jazdy, - identyfikator Taxi Osobowe, - książkę kasy rejestrującej zamontowanej w kontrolowanym pojeździe, a zarejestrowanej na skarżącego, - licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzieloną na rzecz przedsiębiorcy S. Sp. z o.o. - raport fiskalny Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. skarżący został prawidłowo zawiadomiony przez Komendanta Rejonowego Policji [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego, jednocześnie pouczając skarżącego o przysługujących mu na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. prawach, w tym prawie do składania wyjaśnień i przeglądania akt sprawy. W toku postępowania organ I instancji uzyskał informację z Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń [...], iż w dniu kontroli skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego Komendant Rejonowy Policji [...] wydał decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., na podstawie której – działając w oparciu m.in. o przepisy art. 92 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.)–dalej u.t.d., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000,- złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez pełnomocnika skarżącego – r. pr. [...], Komendant Policji - powołując się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. – uchylił ww. decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż wydając decyzję organ I instancji nieprawidłowo wskazał jako podstawę prawną art. 5 u.t.d., podczas gdy obowiązek posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką wynika wprost z art. 6 ust. 1 ww. ustawy. W konsekwencji Komendant Rejonowy Policji [...] wydał decyzję w dniu [...] lipca 2010 r., nr [...], na podstawie której – działając w oparciu m.in. o przepisy art. 92 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym – nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000,- złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. W odwołaniu r. pr. [...] wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podważono zgromadzony w trakcie postępowania administracyjnego materiał dowodowy, będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji, zarzucono organowi I instancji błędną wykładnię art. 6 ust. 1 u.t.d. poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżący nie posiadał licencji taksówkowej, podczas gdy spełniał on ustawowy wymóg zatrudnienia przez podmiot posiadający taką licencję. Zdaniem ww. radcy prawnego, organ I instancji dowolnie ocenił materiał dowodowy z przeprowadzonej kontroli drogowej. W wyniku rozpatrzenia odwołania Komendant Policji - powołując się na stosowne przepisy prawa materialnego, oraz na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2008 r. kontroli pojazdu - decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr Rdza [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 u.t.d., wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, która jest udzielana na określony pojazd i określony obszar. Stosownie zaś do art. 13 ust. 1 u.t.d. licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią z zastrzeżeniem ust. 2. Ze zgromadzonego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika w ocenie organu II instancji, iż stroną postępowania jest skarżący, prowadzący działalność gospodarczą, której przedmiotem był transport drogowy taksówką. Ewidencjonuje on bowiem przychody osiągnięte z tego tytułu, używając zamontowanej w pojeździe kasy fiskalnej. Pismem z dnia [...] września 2010 r. skarżący, reprezentowany przez r. pr. [...] – działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Komendanta Policji. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie jej wykonania, skarżący zarzucił organom Policji: 1. Naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez ustalenie okoliczności na podstawie dowodu sprzecznego z prawem, tj. dowodu z zeznań świadka J. B., podczas gdy w czasie kontroli był on stroną postępowania, wobec czego mógł zostać przesłuchany wyłącznie w charakterze strony, 2. Naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., poprzez ustalenie okoliczności na podstawie dowodu sprzecznego z prawem, tj. paragonu fiskalnego, podczas gdy organ kontroli nie był uprawniony ani do zabezpieczenia ani do kontrolowania tego dokumentu, 3. Naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie okoliczności wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji na podstawie paragonu fiskalnego, który nie jest adekwatnym dowodem dla stwierdzenia naruszenia, 4. Naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżący wykonywał w momencie kontroli transport drogowy, podczas gdy jego pojazd stał jedynie na postoju taxi, a w jego wnętrzu nie znajdował się żaden pasażer, 5. Naruszenie art. 6 ust. 1 u.t.d., poprzez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że skarżący nie posiadał licencji taksówkowej, podczas gdy spełniał on ustawowy wymóg zatrudnienia przez podmiot posiadający licencję taksówkową. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł m.in., iż zabezpieczenie paragonu fiskalnego, jako dokumentu, który nie może być objęty kontrolą, jako wykraczający poza dokumenty określone w art. 87 u.t.d. Nadto skarżący był zatrudniony na podstawie umowy agencyjnej przez S. Sp. z o.o., czym wypełnił przesłanki art. 6 ust. 1 u.t.d. Zatrudnienie pozwalało skarżącemu na skorzystanie z licencji zatrudniającego. Wobec powyższego skarżący nie naruszył w dniu kontroli ww. artykułu ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Sąd wezwał pełnomocnika organu do nadesłania pełnomocnictwa dla r. pr. [...] do reprezentowania skarżącego J. B. w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi pełnomocnik organu wskazała, iż organ przekazał całość akt administracyjnych wraz z odpowiedzią na skargę i nie dysponuje innymi dokumentami w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna aczkolwiek nie z przyczyn w niej podanych. Stosownie do art. 140 k.p.a. w postępowaniu przed organem odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w zakresie nieuregulowanym w art. 136-139 k.p.a. Przepis ten nie wyklucza zastosowania wprost w postępowaniu odwoławczym przepisów odnoszących się do postępowania przed organem pierwszej instancji (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, 7 wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 str. 616). Zgodnie z zasadą skargowości, postępowanie odwoławcze może zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia czynności procesowych, przez co należy rozumieć wniesienie odwołania przez podmiot uprawniony (Komentarz jw. str. 570) . Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje stronie. Pełnomocnik strony nie jest wymieniony jako podmiot uprawniony do wniesienia odwołania. Zgodnie natomiast z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika. Wobec tego odwołanie sporządzone przez pełnomocnika, tak jak każde inne pismo, jest pismem strony a nie pełnomocnika. Z brzmienia ostatnio wymienionego przepisu wyprowadzić należy wniosek, że skuteczność czynności osoby podającej się za pełnomocnika zależna jest od tego czy w chwili jej dokonywania strona udzieliła pełnomocnictwa, to jest, czy osoba działająca w imieniu strony była rzeczywiście jej pełnomocnikiem. Odrębną kwestią jest ewentualność potwierdzania czynności dokonywanych przez osobę, która w chwili dokonywania czynności nie była pełnomocnikiem. Problem ten jednak na obecnym etapie rozpoznawania sprawy nie występuje. Uprawnionym do wniesienia odwołania jest także zgodnie z art. 32 k.p.a., także pełnomocnik strony, który stosownie do art. 33 § 3 k.p.a. powinien oryginał pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczony jego odpis załączyć do akt sprawy co nie wyklucza udzielenia pełnomocnictwa przez zgłoszenie umocowania do protokółu (art. 33 § 2 k.p.a.), jeżeli taki jest sporządzany w postępowaniu administracyjnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym skarżący był reprezentowany przez radcę prawnego [...], dla którego zostało udzielone stosowne pełnomocnictwo znajdujące się na karcie 23 a/a. Tymczasem odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...], zostało złożone w imieniu skarżącego przez r. pr. [...]. W aktach sprawy brak jest stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącego przez mecenasa [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Sąd wezwał pełnomocnika organu do nadesłania pełnomocnictwa dla r. pr. [...] do reprezentowania skarżącego J. B. w postępowaniu administracyjnym (K24 a/s). W odpowiedzi pełnomocnik organu wskazała, iż organ przekazał całość akt administracyjnych wraz z odpowiedzią na skargę i nie dysponuje innymi dokumentami w niniejszej sprawie (K29 a/s). Ponieważ przy złożonym odwołaniu nie dołączono pełnomocnictwa, a także nie był sporządzany protokół, do którego strona mogła zgłosić pełnomocnika, organ odwoławczy powinien, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braku przez przedłożenie właściwego umocowania do złożenia odwołania i reprezentowania strony. Rozpoznając zatem odwołanie wniesione przez osobę nielegitymującą się prawem do reprezentacji strony, w tym prawem do wniesienia odwołania, organ odwoławczy rażąco naruszył prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przeprowadził bowiem postępowanie administracyjne i wydał decyzję administracyjną na podstawie pisma złożonego przez osobę niemającą umocowania do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji wezwie r. pr. [...] do złożenia stosownego pełnomocnictwa do złożenia odwołania, a w wypadku jeśli to nie nastąpi, organ wezwie stronę do potwierdzenia czynności złożenia odwołania. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.