VI SA/Wa 2143/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania M. K. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r. nakładającą karę pieniężną w wysokości 10 980 złotych. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, iż dnia [...] października 2007 r. na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości Z. zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] nr rej [...]. Pojazd poruszał się z ładunkiem z miejscowości S. do G.. Droga, na której nastąpiło zatrzymanie należała do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi do 8t. W wyniku ważenia kontrolowanego pojazdu dokonanego na drodze powiatowej nr [...] F, co potwierdza protokół kontroli, stwierdzono, iż: - nacisk podwójnej osi napędowej przekroczony został o 7,89 tony. - nacisk pojedynczej osi nienapędowej przekroczony został o 0,04 tony, - przekroczona została masa dopuszczalna całkowita pojazdu o 5,24 tony. Główny Inspektor przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę prawną nałożenia kary i wyliczył jak w konkretnym przypadku przedstawiała się wysokość kary za przekroczenia nacisków na osie na drodze, na której dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach na oś do 8t. Stwierdził, iż obowiązkiem przewoźnika jest przestrzeganie przepisów na każdym odcinku trasy przejazdu, a przepisy dotyczące dopuszczalnych nacisków na osie dotyczą, co do zasady wszystkich użytkowników dróg niezależnie od przewożonego ładunku i mają charakter bezwzględny-przejazd pojazdem nienormatywnym wymaga uzyskania stosownego pozwolenia. Pomiary zostały dokonane za pomocą wag przenośnych do pomiarów statycznych posiadających legalizację Urzędu Miar oraz Świadectwa Legalizacji Ponownej i w miejscu legitymującym się dokumentem potwierdzającym spełnienie warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków oraz masy pojazdów. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K., zwany dalej skarżącym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż ważenie zostało przeprowadzone w miejscu, którego nawierzchnia nie spełnia norm określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań meteorologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, obowiązującym w dniu kontroli. Nadto organ nie wykazał się należytą starannością i wnikliwością w dążeniu do wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy, czym naruszył art. 7 i 10 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Wydając przedmiotową decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. organ odwoławczy dopuścił się - zdaniem Sądu - naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 kpa, a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Wskazane naruszenie polegało na niewyjaśnieniu przez organ II instancji wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r. Tym samym organ odwoławczy rozstrzygając w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 kpa i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zgodnie z art. 15 kpa oraz stanowiącym jego konkretyzację art. 127 kpa istotę zasady dwuinstancyjności można ująć jako gwarancję procesową strony postępowania administracyjnego, wyrażającą się w możliwości żądania przez nią ponownego rozstrzygnięcia jej sprawy indywidualnej załatwionej decyzją organu I instancji. Strona ma, więc prawo do tego, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpatrywana pod względem merytorycznym, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty, opinie i żądania i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 67 i cyt. tam uzasadnienie uchwały składu 5 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 82). Na wstępie należy zauważyć, iż zakwalifikowanie danej drogi do grupy dróg o konkretnej nośności wynika bezpośrednio i wyłącznie z aktów prawnych wykonawczych do ustawy o drogach publicznych. Akty te są aktami powszechnie obowiązującymi, co oznacza, iż na ich podstawie można powziąć informację o dopuszczalnym nacisku osi na konkretnej drodze. Każdy przedsiębiorca zajmujący się profesjonalnie przewozem ładunku po drogach powinien dokładnie i szczegółowo przygotowywać się do przewozu, w tym m.in. poprzez odpowiednie dobranie drogi swego przejazdu w taki sposób, by nie naruszyć jakichkolwiek norm prawa drogowego. Jednakże skarżący, odwołując się od decyzji organu I instancji podniósł m.in. zarzut, iż strefa ważenia wagi powinna być wyróżniona na jezdni- powierzchnia jezdni w strefie ważenia powinna być wykonana z betonu. W konsekwencji skarżący uznał, iż ważenie dokonane w miejscu kontroli, które nie zostało do tego właściwie przygotowane, należałoby uznać jako wadliwe, a co za tym idzie- wynik ważenia nie mógł posłużyć jako podstawa do wymierzenia kary pieniężnej. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał się na podpisany bez zastrzeżeń przez kierowcę protokół kontroli, jako na dokument potwierdzający nienormatywność pojazdu. Organ odwoławczy wskazał ponadto na fakt posiadania przez użyte do kontroli wagi przenośne do pomiarów statycznych brak ważnych legalizacji, a także powołał się na tzw. protokół z pomiaru pochylenia terenu, który - zdaniem organu - potwierdza spełnianie przez miejsce przeprowadzenia ważenia wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów. Należy zauważyć, iż przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, (obowiązujący w dacie kontroli), stanowi, iż powierzchnia jezdni w strefie ważenia powinna być wykonana z betonu. Stosownie do § 5 pomost wagi stacjonarnej powinien być umieszczony w dole fundamentowym wykonanym w jezdni, a pomost wagi przenośnej może być umieszczony w dole fundamentowym lub umieszczony na jezdni wraz z zespołami najazdowymi. W przypadku, gdy w dole fundamentowym może gromadzić się woda, powinien on być wyposażony w urządzenia odwadniające. W tej sytuacji uznać należy, że skoro strona skarżąca zarzuciła w odwołaniu, iż strefa ważenia, w której dokonano w dniu [...] października 2007 r. kontroli parametrów pojazdu nie była wykonana z właściwego materiału, to bezwzględnym obowiązkiem organu II instancji było szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii i precyzyjne ustosunkowanie się do tegoż zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu zgodzić się należy wprawdzie z Głównym Inspektorem Transportu Drogowego, iż powołany przez ten organ protokół z pomiaru pochyłości terenu na stanowisku ważenia, daje gwarancję przystosowania w tym zakresie (tj. w zakresie pochyłości) danego miejsca do przeprowadzania pomiarów parametrów pojazdów. Należy jednakże wyraźnie zauważyć, iż wskazany przez organ protokół odnosi się wyłącznie do kwestii pochylenia powierzchni jezdni w strefie ważenia (vide: wymogi wskazane m.in. w § 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia z dnia 10 lutego 2004 r.), natomiast nie stanowi dowodu wskazującego na prawidłowość przystosowania terenu w pozostałym zakresie, w tym m.in. w zakresie dostosowania nawierzchni do wymogów wskazanych w § 5 ust. 2 i 3, § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia. A zatem protokół ten nie wyjaśnia kwestii będących przedmiotem zarzutów skarżącego. Brak jest również jakichkolwiek podstaw prawnych, aby uznać, iż fakt podpisania bez zastrzeżeń przez kierowcę samego protokołu kontroli zwalniał organ odwoławczy z wyjaśnienia ww. wątpliwości. W tej sytuacji, nie przesądzając na tym etapie postępowania zasadności ww. zastrzeżeń skarżącego, zgodzić się należy w pełni ze stroną, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się w uzasadnieniu w sposób rzeczowy i bezpośredni do wszystkich formalnoprawnych zarzutów strony dotyczących procesu ważenia pojazdu skarżącego, które strona podniosła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu organ II instancji rozpoznając sprawę w wyniku odwołania wniesionego przez stronę obowiązany jest rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (podobnie: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234). W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 kpa. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 kpa. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie, których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.). Zdaniem Sądu utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się obrazy ww. norm postępowania, albowiem nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny do wszystkich zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwości procesu pomiarów kontrolowanego pojazdu samochodowego. W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez organ odwoławczy do przedstawionych przez stronę skarżącą wątpliwości, istotnych dla oceny zastosowania normy prawa nakładającej karę pieniężną, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do stanowiska organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji organu I instancji. Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ odwoławczy, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się, co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości dokonanego procesu ważenia, należałoby uznać, iż być może brak było jakichkolwiek podstaw do orzeczenia o karze z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni, bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa, ustosunkowuje się szczegółowo do zarzutów strony skarżącej a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.