VI SA/Wa 2146/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożeniu na przedsiębiorcę M. K. karę pieniężną w wysokości 7605,- zł tytułem przejazdu po drodze krajowej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcę M. K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r., nr [...]: 1. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 1440 złotych za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej. 2. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości i umorzył postępowanie I instancji w tym zakresie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 61 ust. liii, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 58 poz. 515), art. 13 g ust. 1 oraz art. 40 c ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204 poz. 2086), lp. 5 pkt 1 lit. c) i d), lp.5 pkt 11 lit. c) i d), lp. 7 pkt 2 lit. b) załącznika do w/w ustawy o drogach publicznych. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2005 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości R. Zatrzymany do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...] prowadzony był przez pana M. K. Po dokonaniu pomiaru nacisków osi i masy całkowitej pojazdu stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś nienapędową o 18,42 kN (nacisk na pojedynczą oś nienapędową wynosił 103,72 kN), na podwójną oś napędową o 72,75 kN (nacisk na podwójną oś napędową wynosił 226,65 kN) oraz stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów o 14,55 tony (dmc kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 56,55 tony). Powyższe dane potwierdzał protokół kontroli oraz protokół z ważenia pojazdu. Organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w łącznej wysokości 7605 zł. Wywiódł, że wysokość kary za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 98 kN określona została w lp.5 pkt 1 lit. c) i d) załącznika do ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i wynosi 1200 złotych dla pojedynczej osi nienapędowej ponad 95,1 kN do 100,0 kN oraz za każde rozpoczęte przekroczenie o 5 kN dodatkowo 780 złotych. Organ I instancji stwierdził, iż w przedmiotowym stanie faktycznym przy nacisku pojedynczej osi nienapędowej w naczepie wynoszącym 103,72 kN kara wynosi 1485 złotych (1200 + 780), przy czym uwzględniono zastosowanie zawieszenia pneumatycznego) i 1080 złotych dla podwójnej osi napędowej, przy odległościach pomiędzy osiami składowymi od 1,30 m do 1,80 m ponad 173,5 kN do 183,3 kN oraz za każde rozpoczęte przekroczenie o 10 kN ponad 183,3 kN dodatkowo 720 złotych. Łącznie przy nacisku na podwójną oś napędową wynoszącym 226,65 kN kara wynosi 4680 złotych (1080 + (5 x 720)). Wysokość kary za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego lub zespołu pojazdów określona została w Ip. 7 pkt 2 lit. b) w/w załącznika i wynosi 1440 złotych za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej od 10 ton do 20 ton włącznie. W odwołaniu strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji wobec naruszenia przepisów proceduralnych art. 5 i 7 kpa. Złożyła także kopię protokołu kontroli, o nr [...] nie zawierającego numerów legalizacji wag. Zarzucała w związku z tym sfałszowanie protokołu, co wynikało z dołączonego protokołu kontroli, na którym nie było numerów legalizacji wag, a na drugim się znalazły. Decyzja błędnie odnosi się do § 3 pkt 2 lit b rozporządzenia, gdyż zestaw pojazdów miał łącznie 6 osi, co potwierdza protokół. Zarzuciła wystąpienie różnicy w wynikach dwóch ważeń, co nie zostało uwzględnione przy wydawaniu decyzji, przy czym ważenie odbyło się w warunkach polowych, przy użyciu niewłaściwych przyrządów pomiarowych. Fakty te stanowią, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Główny Inspektor Transportu Drogowego zmienił rozstrzygnięcie organu I instancji w związku z utratą mocy prawnej z dniem 2 maja 2005 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach. Na podstawie art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U z 2003 r. Nr 200, poz. 1953) z dniem 2 maja 2005 r. utraciło moc w/w rozporządzenie. Określało ono wykaz dróg, o dopuszczalnym nacisku osi do 10 ton i pośrednio w oparciu o ten akt prawny ustalano również drogi o dopuszczalnym nacisku osi do 8 ton. Z uwagi na fakt, iż brak było w dacie orzekania przez organ II instancji regulacji, z której wynikałby dopuszczalny nacisk na poszczególnych drogach, a organy wydają decyzję na podstawie stanu prawnego obowiązującego w chwili orzekania Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej kar za przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi i umorzył postępowanie w sprawie w tym zakresie. Natomiast odnośnie naruszenia dotyczącego przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów stwierdził, iż [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, w związku z czym Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał decyzję organu I instancji w tym zakresie w mocy. Do zarzutów strony dotyczących naruszeń procedury jak i zastosowania § 3 pkt 2 lit b rozporządzenia nie odniósł się (mimo przeprowadzonego postępowania) stwierdzając, iż stan faktyczny jest klarowny po dokonaniu ważenia, a w związku z brakiem jakichkolwiek wyłączeń spod ograniczeń nacisków na osie oraz dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, organ I instancji nie musiał prowadzić dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pan M. K.– jak w odwołaniu – domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji wobec naruszenia przepisów proceduralnych art. 5 i 7 kpa. Złożył także kopię protokołu kontroli, o nr [...] nie zawierającego numerów legalizacji wag, nadal zarzucając sfałszowanie protokołu kontroli, stanowiącego podstawę ustalenia stanu faktycznego i nałożenia kary. Wywodził, że sfałszowany protokół nie może być podstawą do wydania decyzji, która zawiera niezgodne z prawdą twierdzenia, iż nie wniósł do niego zastrzeżeń. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne odniesienie wyniku ważenia do § 3 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, gdyż zestaw pojazdów – jak wynika z protokołu - miał łącznie 6 osi. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i wskazał, że wielkość kary obliczono w oparciu o obowiązujące w chwili orzekania przepisy sankcjonujące zawarte w załączniku nr 2 do tej ustawy, a normą sankcjonowaną był w tym wypadku art. 61 ust. 11 Pr. o ruchu drogowym, w zw. z § 3 pkt 2 lit b i § 57 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 32, poz. 262 ze zm.). Stanowisko skarżącego zarzucającego naruszenie § 3 pkt 2 lit b. ww. rozporządzenia pomija fakt, że przepis ten odnosi się do pojazdów sześciosiowych jako takich, a także pomija całkowicie argument z § 57 ust.3 rozporządzenia, stosownie do którego dopuszczalna masa całkowita pojazdu członowego lub zespołu złożonego z pojazdu silnikowego i przyczepy, zarejestrowanych po raz pierwszy przed dniem 13 marca 2003 r. może wynosić 42 tony. Przepis ten zawiera przywilej dla pojazdów starszych, a skoro tak, to pojazdy młodsze powinny co najmniej spełniać tę normę. Ponadto przyjmując nawet argumentację skarżącego, że powinno nastąpić zliczenie d.m.c. obu pojazdów, to wynik takiego pomiaru masy obu pojazdów - 56,551, a zatem 11, 551 stanowi przekroczenie d.m.c. i wyczerpywało hipotezę Ip. 7 pkt 2 lit b) załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych. Nałożenie więc kary w wysokości orzeczonej wobec skarżącego - nawet przyjmując jego argumentację - prawa nie narusza. Zwrócił uwagę, że powtórne ważenie wykazało przekroczenie wymaganych norm. Przeciwne twierdzenia nie zostały poparte żadnymi dowodami. Postępowanie pierwszoinstancyjne było postępowaniem przeprowadzanym na podstawie przepisów art. 68-74 ustawy o transporcie drogowym, które to przepisy są szczególnymi regulacjami proceduralnymi względem ogólnego postępowania administracyjnego, statuowanego w k.p.a. Rozróżnienie na postępowania szczególne i ogólne znajduje potwierdzenie w literaturze (por. np. Polskie Prawo Administracyjne, pod red. J. Służewskiego, s. 215-225, PWN Warszawa 1992 r.). Przy czym przyjmuje się, że postępowania szczególne zazwyczaj zawierają mniej korzystne dla obywatela uprawnienia procesowe. W tym wypadku surogatem czynnego udziału w postępowaniu kontrolnym jest możliwość zgłoszenia do protokołu z kontroli pisemnych zastrzeżeń przez osobę kontrolowaną, przy czym nie zawsze jest ona stroną (art. 74 ust2 ustawy o transporcie drogowym). Kwestie sporządzania protokołów w kontekście, całkowicie niezrozumiałego, zarzutu fałszerstwa protokołu wyjaśniają zeznania dokonujących kontroli. Co do zarzutu błędnego dokonania pomiaru to wskazał, że wagi posiadały urzędowe certyfikaty, ich numery wskazano w protokole z kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję w całości - pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na obrazę przepisów procesowych, których naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Podnieść należy, że decyzją drugoinstancyjną wysokość kary została utrzymana w zakresie kwoty 1 440 zł na podstawie tabeli z załącznika do ustawy o drogach publicznych. Co do pozostałej kary za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi decyzja I instancyjna została uchylona i postępowanie umorzone – wprawdzie z innych przyczyn niż strona wskazywała w odwołaniu i wskazanych w uzasadnieniu decyzji II instancji, ale należy wskazać, że zarzuty strony dotyczące niewiarygodności protokołu kontroli – nie zostały przez organ odwoławczy należycie wyjaśnione. Dodatkowo należy wskazać, ż sentencja pkt 2 decyzji z dnia [...] sierpnia 2005r. sformułowana jest w sposób niepełny, poprzez brak zapisu, że uchylenie i umorzenie postępowania dotyczy pozostałej kwoty zaskarżonej decyzji – nie objętej punktem I. Skarga nie kwestionuje wysokości utrzymanej kary w kwocie 1 440 zł za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, ale - jak i w odwołaniu skarżący podnosił zarzuty co do prawidłowości ustalonego stanu faktycznego w oparciu o sporządzony protokół kontroli o nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że utrzymana kara pieniężna co do 1440 zł wynika z ustaleń tego protokołu, w tym wyników ważenia pojazdu. Strona złożyła kopię tego protokołu i wynika z niej, że organ oparł się na protokóle o tym samym numerze, ale zawierającym inne wpisy. W aktach znajdują się dwa protokoły kontroli drogowej o tym samym numerze, ale o różnicach w treści. Z tego względu ustalenia faktyczne dokonane podczas kontroli pojazdu na podstawie tego dokumentu zostały przez skarżącego zakwestionowane. Podkreślić należy, że cechą postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 k.p.a. jest to, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji I-instancyjnej, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć, dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione (wyroki NSA w Warszawie z dnia 2000.11.02, sygn. akt V SA 856/00 (LEXnr50108) oraz z dnia 2001.07.19 sygn. akt V SA 3872/00 (LEX nr 78936)). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. (V SA 948/00, LEX nr 50114) W szczególności rozpoznając sprawę na skutek odwołania - organ zobowiązany był ponownie - zgodnie z art. 77 § 1 kpa do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W myśl zasady określonej w art. 80 kpa powinien dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a także – stosownie do art. 107 § 3 kpa w uzasadnieniu decyzji powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu stwierdzić należy, że organ II instancji naruszył art. 107§ 3 kpa, bowiem rozpatrując ponownie sprawę nie tylko że nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołującego, ale i nie dokonał oceny zebranego - po wydaniu decyzji I instancyjnej - materiału dowodowego, czym naruszył tę normę procesową w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem uzasadniający w świetle art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. jej uchylenie. Wskazać należy, że organ – na skutek zarzutów odwołania – przeprowadził postępowanie dowodowe w postaci przesłuchania strony i przesłuchania inspektora sporządzającego protokół. Dowody te przeprowadzone – jak można domniemywać - na okoliczność wiarygodności protokołu stanowiącego podstawę do wydania obu decyzji, czyli tego dokumentu, który zawierał numery wag - nie zostały ocenione przez organ odwoławczy. W rezultacie, brak jest jakiejkolwiek oceny przeprowadzonych dowodów i organ nie odparł tym samym zarzutów dotyczących niewiarygodności przeprowadzonej kontroli pojazdu i sporządzonego z tej czynności protokołu. Nie odniósł się do zarzutów odwołania, zaś w części uzasadnienia, która miałaby stanowić o odniesieniu do zarzutów (strony decyzji GITD są nienumerowane) – przytoczone są argumenty z jakiegoś innego uzasadnienia stanu faktycznego ustalonego przez [...] ITD. Przyznać należy, że z wewnętrznej korespondencji organu I instancji do organu II instancji (pismo z [...] czerwca 2005r.), która stronie nie jest doręczana – [...] Inspektor poczynił próbę oceny zgromadzonych dowodów. Organ odwoławczy nie skorzystał w swoim uzasadnieniu z tego stanowiska, całkowicie pomijając milczeniem zarzuty strony. Braku tego nie jest w stanie konwalidować treść odpowiedzi na skargę, która także oceny takiej nie zawiera. Podnieść należy, że w aktach administracyjnych kopie dokumentów nie są umieszczone chronologicznie. Przedłożony przez stronę protokół znajduje się na początku akt i na ich końcu. Zauważyć należy, że postępowanie dowodowe w sprawie wyjaśnienia skąd w posiadaniu strony znalazł się protokół bez nr wag prowadził organ I instancji już po wydaniu przez siebie decyzji. Organ odwoławczy zignorował nie tylko zarzuty strony zawarte w odwołaniu, ale i wyniki postępowania administracyjnego znajdującego się w aktach. Ponownie rozpoznając odwołanie organ zobowiązany jest do dokonania swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wypowiedzenia się w sposób jednoznaczny, dlaczego w aktach administracyjnych znajdują się dwa protokoły kontroli o tym samym numerze, ale o różnej treści – co może wpływać na ocenę ich wiarygodności. Należy wskazać, że nie uszło uwadze Sądu, że na każdym egzemplarzu inaczej jest złożony podpis (parafa) osoby sporządzającej protokół. Protokoły te muszą być skonfrontowane ze złożonymi wyjaśnieniami i ocenione zgodnie z art. 75 i 76 KPA, który z nich stanowi faktycznie stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej, a któremu organ odmówił mocy dowodowej i dlaczego. W tym stanie sprawy, uznając zasadność skargi, zaskarżona decyzja organu odwoławczego podlegała uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.s.a.). Zważywszy zaś, że z uchylonymi decyzjami wiąże się bezpośrednio kwestia wykonalności, Sąd orzekł o ich nie wykonywaniu po myśli art. 152 p.p.s.a.