VI SA/Wa 2151/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sprawie wpisu na listę adwokatów oddala skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie uchwałą z dnia [...] czerwca 2006 r., utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] lutego 2006 r., odmawiającą wpisania J. P. na listę adwokatów tej Izby. W uchwale tej zawarte zostało pouczenie, że przysługuje od niej odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, które można wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały. Od powyższej uchwały J. P. w dniu 5 lipca 2006 r. wniósł odwołanie bezpośrednio do Ministra Sprawiedliwości, z pominięciem organu, który wydał zaskarżony akt. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Sprawiedliwości przekazał odwołanie - jako wniesione z naruszeniem art. 129 § 1 k.p.a. - według właściwości Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2006 r. wymieniony organ stwierdził, iż odwołanie J. P. zostało złożone w terminie i wraz z pismem przewodnim z dnia 28 sierpnia 2006 r. przekazał odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż stosownie do przepisu art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 26 maja 1982 r.– Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, z późn. zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego. W rozumieniu tego przepisu decyzją ostateczną jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, a zapis ten, zgodnie z art. 10 cyt. wyżej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., obowiązuje od dnia 10 września 2005 r. Jednocześnie organ podkreślił, iż przed dniem 10 września 2005 r. w omawianych sprawach istniała również możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Jednakże skarga ta przysługiwała od decyzji Ministra Sprawiedliwości, do którego w myśl art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze służyło odwołanie od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów, to jest od decyzji Naczelnej Rady Adwokackiej. Odwołanie do Ministra Sprawiedliwości należało wnieść w trybie i terminie przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawodawca, nadając nowe brzmienie art. 68 ustawy - Prawo o adwokaturze nie uchylił jednocześnie art. 47 ust. 2 tej ustawy. W ten sposób pozostawił w tej ustawie zapisy wzajemnie się wykluczające. Jednakże stosownie do ogólnych reguł kolizyjnych prawa intertemporalnego i zasady, iż lex posteriori derogat legi priori, należy przyjąć, że wejście w życie nowego przepisu, tj. art. 68 ust. 7 ustawy – Prawo o adwokaturze uchyliło regulację wcześniejszą, nadal formalnie obowiązującą, to jest przepis art. 47 ust. 2 tej ustawy. Dodatkowo organ podniósł, iż w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania, z zastrzeżeniem sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują wyjątki od zasady dwuinstancyjności. Przepis art. 68 ustawy – Prawo o adwokaturze w nowym brzmieniu, w ust. 6 i 7 przywrócił więc zasadę dwuinstancyjności w sprawach odmowy wpisu na listę adwokatów. J. P. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie w całości celem podjęcia czynności zmierzających do zgodnego z prawem i żądaniem rozpatrzenia odwołania od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2006 r. Skarżący podniósł w skardze, iż Minister Sprawiedliwości wydając wskazane postanowienie naruszył przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz.1058 ze zm.), a także przepisy art. 6, 7, 8, 11 i 65 § 1 k.p.a. Wskazał również, że jako obywatel i strona postępowania nie może ponosić konsekwencji ewentualnych błędnych pouczeń co do sposobu i trybu odwołania od decyzji dotyczących jego interesów prawnych. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie organu w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga J. P. nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Ministra Sprawiedliwości stwierdzające niedopuszczalność odwołania od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. o odmowie wpisu skarżącego na listę adwokatów Izby Adwokackiej w W.. Rozpoznawana sprawa ma charakter intertemporalny i proceduralny. Mają do niej zastosowanie przede wszystkim przepisy art. 47 ust. 2 oraz art. 68 ust. 7 ustawy – Prawo o adwokaturze, ale również art. 112, 127 § 1, 134 i in. k.p.a. jak również przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie nie ulega wątpliwości, że od dnia 10 września 2005 r. w ustawie – Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) sprawę odwołań od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów regulują równocześnie dwa przepisy. Jest to art. 47 ust. 2 ustawy, w myśl którego "Od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego", oraz art. 68 ust. 7 ustawy, stanowiący, że "Od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów oraz w wypadku niepodjęcia uchwały przez okręgową radę adwokacką w terminie 30 dni od złożenia wniosku o wpis lub niepodjęcia uchwały przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w terminie 30 dni od doręczenia odwołania zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego." Pierwszy z wymienionych przepisów ma charakter przepisu szczątkowego, pozostałego po uchyleniu ust. 1 tegoż artykułu, natomiast drugi – art. 68 ust. 7 – jest przepisem dodanym przez ustawę zmieniającą, niejako wieńczącym obszerny przepis regulujący wpis na listę adwokatów i aplikantów adwokackich. Organ uznał, że wymienione przepisy regulują tę samą materię, zawierają zapisy wzajemnie się wykluczające, a kolizja między nimi powinna zostać usunięta zgodnie z zasadą, iż przepis późniejszy (art. 68 ust. 7) wyłącza działanie przepisu wcześniejszego (art. 47 ust. 2). Uzasadniając to stanowisko Minister powołał się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, będącą zasadą konstytucyjną (art. 78 Konstytucji RP), przyjętą w art. 15 k.p.a. Skarżący stwierdził natomiast, że wzajemne relacje ustaw nie mogą mieć wpływu na jego pozycję procesową i uprawnienia do użycia środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie, w szczególności w sytuacji, gdy działał zgodnie z pouczeniem organu co do sposobu zaskarżenia uchwały. Rozważając argumentację strony i organu w świetle brzmienia przepisów ustawy, należy zgodzić się z wykładnią kolizyjną, zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z którą doszło do wyraźnego błędu ustawodawcy, sprawiającego, że określona sytuacja prawna –zaskarżenie odmowy wpisu na listę adwokatów - została dwukrotnie uregulowana w tej samej ustawie w odmienny sposób. Wyjściem z tej sytuacji, zgodnym z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oraz zasadą lex posterior derogat priori jest uznanie, że przepis późniejszy (art. 68 ust. 7) powoduje zawieszenie stosowania przepisu wcześniejszego (art. 47 ust. 2), a właściwym trybem zaskarżenia wydanych w II instancji uchwał samorządu adwokackiego co do wpisu na listę adwokatów jest skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze. Pogląd odmienny pozostawałby w wyraźnej sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz z charakterem rozwiązań przyjętych w ustawie – Prawo o adwokaturze, w brzmieniu nadanym jej przez ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. Przyjmując przedstawiony wyżej pogląd należy zauważyć, iż skarżący został nieprawidłowo pouczony o trybie odwoławczym, a zawierająca błąd ustawodawcy treść ustawy ugruntowała go w błędnym mniemaniu o sposobie zaskarżenia uchwały. Zgodnie zaś z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do odwołania (...) lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Oznacza to, że stronie na jej wniosek należy przywrócić termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej o odmowie wpisu. Nie jest to jednak możliwe w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest jedynie skontrolowanie zgodności z prawem postanowienia Ministra w kwestii niedopuszczalności, skierowanego do tegoż Ministra, odwołania od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej o odmowie wpisu na listę adwokatów wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, może zostać wniesiona w trybie określonym w art. 54 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z zachowaniem warunków dotyczących wniosku o przywrócenie terminu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.