VI SA/Wa 2155/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącego M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] Minister Gospodarki po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez M. B. od decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] cofającą zezwolenie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 16 ust. 4-6 i art. 19 ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 600 ze zm.) Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. wydaną przez [...] Specjalną Strefę Ekonomiczną S.A. z siedzibą w O. udzielono M. B. prowadzącemu firmę "P." z siedzibę w L. zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (zwana dalej: [...] SSE) w zakresie wskazanych w zezwoleniu wyrobów wytworzonych na terenie strefy. Zezwolenie zostało udzielone do dnia [...] września 2017 roku na warunkach, zgodnie z którymi skarżący powinien m.in. rozpocząć działalność gospodarczą na terenie strefy do [...] grudnia 2003 r. (pkt II.1. zezwolenia), zatrudnić na terenie strefy co najmniej 15 osób w terminie do dnia [...] grudnia 2003 r. (pkt II.2. zezwolenia). Ponadto M. B. został zobowiązany do poniesienia wydatków inwestycyjnych w wysokości minimum 350.000,- euro w terminie do dnia [...] grudnia 2003 r. (pkt II.3. zezwolenia). Decyzja ta została wydana w oparciu o przepis art. 16 ust. 1, 5, 7 i 8 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 123, poz. 600 ze zm.). Powyższe warunki zezwolenia zostały zmienione decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. w ten sposób, że terminy realizacji warunków zezwolenia zostały ustalone na dzień [...] grudnia 2005 r. W dniu 13 lutego 2003 r. Zarządzający [....] SSE – spółka [...] SSE S.A. poinformowała Ministra Gospodarki, że zaplanowana na dzień [...] stycznia 2006 r. kontrola przedsiębiorstwa M. B., dotycząca bieżącej kontroli działalności prowadzonej na terenie [...] SSE i realizacji warunków Zezwolenia Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nie mogła zostać przeprowadzona z powodu nieobecności uprawnionego przedstawiciela podmiotu kontrolowanego. W piśmie tym wskazano, iż skarżący nie posiada siedziby na terenie [...] SSE i jako miejsce kontroli została wyznaczona siedziba [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. oraz, że skarżący nie dotrzymał żadnego warunku zezwolenia, ponieważ nie rozpoczął na terenie strefy działalności gospodarczej, nie zatrudnił co najmniej 15 osób i nie poniósł określonych w zezwoleniu wydatków inwestycyjnych. W związku z tym w dniu [...] lutego 2006 r. zostało wszczęte z urzędu przez Ministra Gospodarki postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia M. B. zezwolenia Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W zawiadomieniu wyznaczono stronie termin na zajęcie stanowiska i pouczono o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Strona nie zajęła stanowiska w sprawie w wyznaczonym terminie. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. [...] SSE S.A. - działając na wniosek Ministra Gospodarki - wydała pozytywną opinię w sprawie cofnięcia przedsiębiorcy M. B. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "P." zezwolenia Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE, a Minister Gospodarki postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy to postanowienie. Wskazał w uzasadnieniu, że przedsiębiorca nie zrealizował żadnego warunku udzielonego zezwolenia, tj. nie rozpoczął działalności gospodarczej na terenie strefy, nie zatrudnił 15 osób oraz nie poniósł wydatków inwestycyjnych w wysokości 350.000 euro w terminie do dnia [...] grudnia 2005 r. Postanowienie to stało się prawomocnym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] Minister Gospodarki cofnął M.B. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "P." zezwolenie Nr [...] z dnia [....] grudnia 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej wskazując, iż przedsiębiorca nie podjął żadnych działań mających na celu zrealizowanie inwestycji na terenie strefy, co stanowi rażące uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu i zgodnie z art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych stanowi przesłankę do cofnięcia zezwolenia. Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 11 sierpnia 2006 r., o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Od decyzji przysługiwało stronie prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Od powyższej decyzji pismem z dnia 28 sierpnia 2006 r. M. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie zgadzał się ze stwierdzeniem organu, że rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu, podkreślał, że uchybienia warunkom zezwolenia powstały z przyczyny od niego niezależnej, tj. nieudostępnienia przez zarządzającego strefą nieruchomości, na której miał prowadzić działalność gospodarczą w strefie. Wniosek wpłynął do organu w dniu 1 września 2006 r., o czym świadczy prezentata. Na wniosku znajduje się odręczna adnotacja o treści: "Brak koperty, w której został przesłany wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Minister Gospodarki wniosek rozpatrzył wydając w dniu [...] września 2006 r. wskazaną na wstępie decyzję. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2006 r., oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucał naruszenie przepisów art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie przez przyjęcie, że nie rozpoczęcie działalności gospodarczej w terminie określonym w zezwoleniu z przyczyn niezależnych od skarżącego stanowi przesłankę do cofnięcia zezwolenia. Skarżący zarzucał ponadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, 8 i 77 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, a w szczególności faktu, iż skarżącemu miała zostać sprzedana konkretna nieruchomość, za określoną cenę, na poczet której uiścił wadium. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Minister wyjaśnił, że warunki określone w zezwoleniu nr [...] nie zostały narzucone skarżącemu, zostały określone w oparciu o jego ofertę. Na jego wniosek przesunięto termin rozpoczęcia działalności gospodarczej o dwa lata. Skarżący nie rozpoczął działalności gospodarczej na terenie strefy, nie zatrudnił wymaganej liczby pracowników oraz nie poniósł wydatków inwestycyjnych, co oznacza, iż rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu. Zdaniem organu rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, powołał się na dotychczasowe orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tym zakresie (wyroki z dnia 15 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1489/04 i z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1708/04). Ponadto organ uznał, iż niezasadny jest zarzut o naruszeniu przepisów procesowych; w toku postępowania organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Strona miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się w sprawie na każdym etapie postępowania, z której skorzystała dopiero na etapie zażalenia na postanowienie Zarządzającego strefą wskazując przyczyny nie wywiązania się z realizacji warunków zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. B. zasługuje na uwzględnienie z powodu uchybień, chociaż innych niż podniesione w skardze. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od uprzedniej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2006 r. o cofnięciu zezwolenia Nr [...]. Stosownie do art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 600 ze zm.), do postępowania w sprawach o postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Warunkiem skuteczności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest zachowanie terminu. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W niniejszej sprawie Minister Gospodarki na etapie postępowania wstępnego nie dokonał czynności sprawdzających mających na celu ustalenie, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z zachowaniem terminu. Ponownie rozpatrzył sprawę cofnięcia skarżącemu posiadanego zezwolenia uznając, iż wniesiony został z zachowaniem terminu. Decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2006 r. została doręczona skarżącemu w dniu 11 sierpnia 2006 r. Od decyzji przysługiwało prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji zatem termin na złożenie wniosku upływał w dniu 25 sierpnia 2006 r. (piątek). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nosi datę 28 sierpnia 2006 r., zaś do organu wpłynął w dniu 1 września 2006 r. W aktach brak dowodu doręczenia wniosku, prezentata właściwego departamentu sugeruje, iż wniosek został złożony osobiście przez skarżącego, a więc po terminie, z kolei odręczna adnotacja na wniosku sugeruje, iż wniosek został przesłany drogą pocztową tylko brak jest koperty, w której znajdował się wniosek. Tej ostatniej hipotezie przeczą jednak daty, trudno nadać wniosek wcześniej niż zawarta we wniosku data jego sporządzenia. Organ pomimo wskazanych wyżej rozbieżności uznał, iż wniosek został złożony z zachowaniem terminu i rozpatrzył ponownie sprawę wydając zaskarżoną decyzję, czym dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 134 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zbada, zgodnie z obowiązkiem wskazanym w art. 134 k.p.a., kwestię zachowania terminu wniesionego środka zaskarżenia i w zależności od wyników zbadania jego terminowości podejmie stosowne rozstrzygnięcie. W tej sytuacji Sąd pozostawia bez rozpoznania merytoryczne zarzuty podniesione w skardze. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, w pkt 2 stosownie do art. 152, zaś o kosztach postępowania, które stanowił uiszczony wpis sądowy na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy.