VI SA/Wa 2155/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej oddala skargę U. sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej też jako "skarżąca" lub "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej też jako "GIF", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], który utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] października 2015 r., nr [...] cofającą skarżącej spółce zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 74 ust. 2 i art. 81 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 281, ze zm. dalej też jako "Pf") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej też jako "k.p.a." Do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej też "GIF", "organ") udzielił Spółce: K. Sp.j. zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny, na wniosek K. Sp. z o.o. dokonał zmiany zezwolenia na prowadzenie ww. hurtowni farmaceutycznej z uwagi na połączenie Spółki: K. Sp. z o.o. ze Spółką: K. Sp.j. na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. poprzez przeniesienie całego majątku Spółki: K. K. Sp.j., jako spółki przejmowanej, na Spółkę: K. Sp. z .o.o. - jako spółkę przejmowaną. Pismem z 22 września 2014 r., GIF zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej też "[...]WIF") o przeprowadzenie pilnej kontroli doraźnej hurtowni farmaceutycznej prowadzonej przez Spółkę: K. Sp. z o.o. w celu ustalenia, czy ww. hurtownia prowadzi działalność pod podanym adresem. [...]WIF złożył 17 października 2014 r. pismo, do którego załączono protokół z kontroli doraźnej przeprowadzonej [...] października 2014 r. (protokół z dnia [...] października 2014 r., znak: [...]). W protokole znalazły się następujące ustalenia: brama prowadząca na teren posesji w [...]była otwarta. W trakcie podjętych czynności stwierdzono, że przed wejściem do budynku umieszczono tablicę o treści: "HURTOWNIA FARMACEUTYCZNA K. Sp.j. [...]". Brak informacji o godzinach czynności; drzwi wejściowe do budynku, w którym znajduje się hurtownia farmaceutyczna były otwarte. Drzwi prowadzą poprzez wspólny z innymi podmiotami korytarz do części magazynowej i biurowej hurtowni farmaceutycznej. Drzwi wejściowe prowadzące do części biurowej i magazynowej były zamknięte. W drzwi włożone były awiza pocztowe oraz inne dokumenty. Brak jakichkolwiek oznak wskazujących na prowadzenie przez przedsiębiorcę obrotu produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi. Na terenie hurtowni nie był obecny żaden pracownik; w związku z faktem, że hurtownia w trakcie przybycia inspektora farmaceutycznego była zamknięta, podjęto próbę ustalenia godzin obecności pracowników lub właściciela hurtowni. Podjęto rozmowę z osobą obecną na piętrze budynku, która potwierdziła, że na terenie hurtowni farmaceutycznej nie jest obecny żaden pracownik i podjęła próbę kontaktu telefonicznego z właścicielami hurtowni. Po odbyciu tych rozmów telefonicznych, przekazała inspektorowi farmaceutycznemu informację, że "wszystkie osoby odpowiedzialne za hurtownię są w rozjazdach i kontakt z nimi nie jest możliwy". M[...]WIF przesłał 22 października 2014 r. GIF pismo kontrolowanej spółki K. Sp. z o.o., w którym poinformowała, iż w dniach 8-9.10.2014 r. hurtownia była zamknięta z uwagi na urlop jej kierownika. Wskazała, że wobec dwukrotnej kradzieży skrzynki pocztowej, na adres spółki nie wpłynęło żadne pismo informujące o planowanej kontroli organów Inspekcji Farmaceutycznej. Główny Inspektor Farmaceutyczny pismem z [...] marca 2015 r. zawiadomił K. Sp. z o.o. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w [...] z uwagi na nieprowadzenie działalności objętej zezwoleniem pod adresem hurtowni farmaceutycznej. K. Sp. z o.o. w piśmie złożonym 19 marca 2015 r. do GIF poinformowała o zawieszeniu działalności hurtowni farmaceutycznej z dniem 17 marca 2015 r. do odwołania. Pismem z 30 marca 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny wezwał Spółkę do przesłania, w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma, uwierzytelnionych kopii dokumentacji zakupu produktów leczniczych od 1 września 2014 r. do dnia doręczenia pisma. Strona dokonała przeglądu akt 21 kwietnia 2015 r. w siedzibie GIF. Pismem z 5 maja 2015 r. GIF poinformował stronę o rozszerzeniu zakresu prowadzonego postępowania o ocenę wystąpienia okoliczności, określonych w art. 81 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne (utrudnianie wykonywania czynności urzędowych). W piśmie złożonym 18 maja 2015 r. K. Sp. z o.o. wniosła o przedłużenie terminu na wykonanie zobowiązania organu w zakresie przedłożenia dokumentacji zakupu produktów leczniczych. Wyjaśniła, iż problem z doręczeniem korespondencji wynika z sytuacji, jaka miała miejsce w siedzibie spółki, która jest jednocześnie miejscem prowadzenia działalności gospodarczej, tj. w przeciągu ostatnich kilku miesięcy doszło do kradzieży skrzynki pocztowej przedsiębiorcy, gdyż miejsce prowadzenia działalności, tj. ul. [...] mieście się w tzw. "zagłębiu złomiarzy". Jednocześnie strona wskazała, że bezpośrednio po kradzieży umieszczała nowe skrzynki pocztowe. Pismem z 17 czerwca 2015 r. Spółka poinformowała o wznowieniu działalności hurtowni w okresie od 10.06. 2015 r. do 19.06.2015 r. wskazując, że hurtownia ponownie zawiesi działalności od 20 czerwca 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny wykonując dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a., pismem z 15 lipca 2015 r. poinformował stronę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, zakreślając stosowny termin do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w jego przedmiocie. Strona skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i pismem z 7 sierpnia 2015 r. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania: świadka D. F. - kierownika hurtowni zlokalizowanej w [...], na okoliczność prowadzenia hurtowni farmaceutycznej pod wskazanym wyżej adresem, R. B. w charakterze strony postępowania, na okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej tj. hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w [...], kradzieży skrzynki pocztowej. Jednocześnie strona ponowiła prośbę o przedłużenie terminu na wykonanie zobowiązania organu w zakresie przedłożenia dokumentacji zakupu produktów leczniczych. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, wskazując motywy swojego rozstrzygnięcia. Decyzją z [...] października 2015 r., nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny cofnął zezwolenie z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w [...], udzielone Spółce: K. Sp. z o.o. Od powyższej decyzji strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie zarzucając naruszenie: art. 81 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 36z ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne i wydanie decyzji cofającej zezwolenie pomimo braku ku temu podstaw; art. 81 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, poprzez bezzasadne uznanie, iż przedsiębiorca utrudniał postępowanie; art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, informowania i przekonywania strony, a w głównej mierze w części dotyczącej prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej obejmującej zezwolenie oraz braku podstaw do dojścia przez organ do wniosku, że przedsiębiorca nie zapewniał nieprzerwanego zaspokajania zapotrzebowania podmiotów uprawnionych do obrotu detalicznego produktami leczniczymi i przedsiębiorców zajmujących się obrotem hurtowym produktami leczniczymi w ilości odpowiadającej potrzebom pacjentów; art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 86 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy; art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 86 k.p.a., poprzez oddalenie zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 10 § 1 k.p.a., poprzez faktyczne uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, bowiem w aktach sprawy nie znajdują się żadne dowody ani materiały, które uzasadniałyby wydanie decyzji cofającej zezwolenie; art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej oraz brak właściwie jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz wniósł o dopuszczenie na tym etapie postępowania wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego na okoliczności wskazane przez stronę. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, wskazując motywy swojego rozstrzygnięcia oraz wykonując dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a., pismem z tej samej daty poinformował stronę o zamiarze zakończenia postępowania, zakreślając termin do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w jego przedmiocie. Strona skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i pismem z 26 lutego 2016 r. wniosła o reasumpcję postanowień dowodowych dokonanych przez organ, a także o ponowne przeprowadzenie kontroli hurtowni zlokalizowanej w [...] na okoliczność prowadzenia przez przedsiębiorcę hurtowni farmaceutycznej pod wskazanym adresem. Ponadto poinformowała, że zgromadzono całość żądanej dokumentacji i znajduje się ona w lokalu hurtowni. Dnia [...] maja 2016 r. inspektorzy ds. obrotu hurtowego podjęli próbę przeprowadzenia inspekcji doraźnej w hurtowni farmaceutycznej położonej w [...]. Na powyższą okoliczność sporządzili notatkę służbową, z której wynika, że o godzi. 10:00 inspektorzy zastali zamknięty lokal hurtowni. Na drzwiach hurtowni znajdowała się informacja o następującej treści: "Hurtownia nieczynna". Podjęto próbę kontaktu telefonicznego, jednakże numer podany na pieczątce firmowej przedsiębiorcy nie odpowiadał i włączył się komunikat: "abonent wybranego numeru nie przyjmuje połączeń przychodzących". Do notatki załączono sporządzoną dokumentację fotograficzną. Pismem z 23 czerwca 2016 r.GIF ponownie poinformował stronę o zamiarze zakończenia postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W odpowiedzi, pismem z 13 lipca 2016 r. Spółka wniosła o przeprowadzenie wniosków dowodowych w postaci przesłuchania D. F. i R. B. oraz kontroli hurtowni zlokalizowanej w [...]. Główny Inspektor Farmaceutyczny, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołał się na art. 81 ust. 2 pkt 3 Pf, który daje mu możliwość, w odniesieniu do hurtowni farmaceutycznej, cofnięcia zezwolenia, jeżeli przedsiębiorca nie rozpoczął prowadzenia działalności objętej zezwoleniem w terminie 4 miesięcy od dnia uzyskania zezwolenia lub nie prowadzi działalności objętej zezwoleniem przez okres co najmniej 6 miesięcy. Wskazał, że okres 6 miesięcy jest terminem minimalnym, po przekroczeniu którego organ zezwalający może cofnąć zezwolenie. Nieprowadzenie hurtowni w tym przypadku liczy się od pierwszego dnia zaprzestania prowadzenia działalności. Nieprowadzenie hurtowni przez wskazany w przepisie okres musi mieć charakter stały, tj. w czasie jego trwania przedsiębiorca nie prowadził działalności polegającej na prowadzeniu hurtowni przez żaden z dni. Wszystkie okresy przerw w prowadzeniu działalności w omawianym przedmiocie nie podlegają również sumowaniu. Prowadzenie hurtowni z licznymi, częstymi lub przedłużającymi się przerwami, nawet jeśli nie będą spełnione przesłanki art. 81 ust. 2 pkt 3 Pf, może stanowić podstawę do cofnięcia zezwolenia na podstawie ar. 81 ust. 2 Pf, co jest konsekwencją otwartego katalogu przesłanek fakultatywnego cofnięcia zezwolenia. Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał, że Spółka K. Sp. z o.o. przynajmniej od 20 czerwca 2015 r. nie prowadzi działalności w postaci hurtowni farmaceutycznej w sposób ciągły. Pismem z 17 czerwca 2015 r. na tą okoliczność złożyła oświadczenie i do dnia wydania niniejszej decyzji go nie cofnęła. Zdaniem organu II instancji, kolejnym dowodem potwierdzającym, że nie prowadzi działalności hurtowni farmaceutycznej jest fakt, iż osoba odpowiedzialna w hurtowni (tj. kierownik hurtowni) – D. F., którego przesłuchania tak usilnie domagała się strona, od 30 października 2015 r. ma zawartą umowę o pracę z innym przedsiębiorcą (na stanowisku osoby odpowiedzialnej), a Spółka K. nie poinformowała Głównego Inspektora Farmaceutycznego o zatrudnieniu innej osoby odpowiedzialnej. Organ zwrócił uwagę, że strona, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy datowanym na dzień 16 listopada 2015 r., już po zawarciu umowy przez kierownika z innym przedsiębiorcą, a także w kolejnych pismach (ostatnie z 13 lipca 2016 r.) konsekwentnie żądała przesłuchania kierownika hurtowni D. F. na okoliczność prowadzenia hurtowni farmaceutycznej, pomimo, że osoba ta pracowała już w innym miejscu - pełni obecnie funkcję osoby odpowiedzialnej w innej hurtowni. Wywiódł zatem, że w hurtowni prowadzonej przez K. Sp. z o.o. brak jest osoby odpowiedzialnej, a zatem hurtownia nie może działać. W myśl art. 84 ust. 4 Pf, nie można łączyć funkcji osoby odpowiedzialnej w hurtowniach określonych w ust. 1-3 oraz łączyć funkcji osoby odpowiedzialnej i funkcji kierownika apteki, działu farmacji szpitalnej albo punktu aptecznego, a także funkcji kierownika zakładu leczniczego dla zwierząt, co oznacza że jedna osoba może pełnić funkcję osoby odpowiedzialnej tylko w jednej hurtowni. Powyższe fakty organ ustalił na podstawie danych znanych mu z urzędu. Ostatnim dowodem potwierdzającym, że hurtownia farmaceutyczna prowadzona przez K. Sp. z o.o. nie prowadzi działalności, jest notatka służbowa wraz z dokumentacją fotograficzną sporządzona przez inspektorów ds. obrotu hurtowego Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego. Organ przychylił się do wniosku strony i 23 maja 2016 r. chciał przeprowadzić inspekcję doraźną, jednakże lokal hurtowni był zamknięty a na drzwiach widniała informacja "Hurtownia nieczynna". Tym samym organ uznał, że strona nie prowadzi hurtowni farmaceutycznej, co w konsekwencji prowadzi do wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 81 ust. 2 pkt 3 Pf. Zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ocenił jako częściowo nieuzasadnione, bowiem za trafny uznał zarzut w zakresie obliczania terminu w jakim strona nie prowadziła działalności. Organ odwoławczy ustalił, że pierwszy raz strona poinformowała o zawieszeniu działalności hurtowni pismem z 17 marca 2015 r. Następnie pismem z 17 czerwca 2015 r. poinformowała o czasowym wznowieniu działalności od 10 do 19 czerwca 2015 r., jednocześnie wskazując na ponowne zawieszenie działalności hurtowni od 20 czerwca 2015 r. Zdaniem organu odwoławczego, okres 6 miesięcy nieprowadzenia działalności musi trwać w sposób ciągły i powinien być liczony od 20 czerwca 2015 r. jako ostatecznego zawieszenia działalności hurtowni farmaceutycznej. Decyzja w I instancji została wydana [...] października 2015 r., czyli po niespełna 4 miesiącach od zawieszenia działalności, zatem ocenił, że na etapie postępowania w I instancji nie upłynął wymagany okres 6 miesięcy. Organ II instancji uznał jednak, że w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 2016r. nastąpił już wymagany upływ czasu, licząc od 20 czerwca 2015 r. Oznacza to, że od ponad roku, kiedy Spółka: K. Sp. z o.o. nie prowadzi działalności w postaci hurtowni farmaceutycznej w [...]. Powyższe wypełnia stan faktyczny opisany w art. 81 ust. 2 pkt 3 Pf na etapie postępowania w II instancji, sąd uznał za konieczne utrzymanie w mocy decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie ww. hurtowni farmaceutycznej. Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez zarzutu naruszenia art. 36z Pf stwierdził, że samodzielną i wystarczającą przesłankę cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej stanowi art. 81 ust. 2 pkt 3 p.w.p.. Zarzut naruszenia art. 36z Pf może zostać postawiony jedynie hurtowni, która działa (nawet z przerwami), wobec czego przyznał rację stronie, że konieczne byłoby ustalenie, czy w okresie działalności hurtowni występowało zapotrzebowanie na produkty lecznicze refundowane. Niemniej jednak uznał, że powyższe naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy. Sam fakt nieprowadzenia hurtowni przez 6 miesięcy uznał za wystarczający do cofnięcia zezwolenia na jej prowadzenie. W skardze złożonej do tutejszego Sądu spółka U. wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: art. 81 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo farmaceutyczne i wydanie decyzji cofającej zezwolenie pomimo braku ku temu podstaw; II. przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez naruszenia zasady prawdy obiektywnej, informowania i przekonywania strony, a w głównej mierze w części dotyczącej prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej obejmujące zezwolenie; art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 86 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy; art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 86 k.p.a. poprzez oddalenie zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 10 § 1 k.p.a., poprzez faktyczne uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, bowiem w aktach sprawy nie znajdują się żadne dowody ani materiały, które uzasadniałyby wydanie decyzji cofającej zezwolenie; Skarżąca wniosła o dopuszczenie w charakterze dowodu umowy o pracę z M. L. na stanowisku kierownika hurtowni farmaceutycznej w okresie od 15 kwietnia 2016 r. do 30 kwietnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie godzi się przypomnieć, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2017 r., poz. 1369), dalej jako "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednakże, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, czy też stwierdzenie, że akt ten dotknięty jest wadą nieważności. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż Sąd nie w pełni podziela uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie oceny faktycznej zebranego materiału dowodowego. Niemniej jednak uchybienie to nie narusza prawa procesowego w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonego aktu. Materialną podstawą rozstrzygnięcia sprawy był art. 81 ust. 2 pkt 3 Pf, który stanowi, że Główny Inspektor Farmaceutyczny, a w odniesieniu do hurtowni farmaceutycznej produktów leczniczych weterynaryjnych - Główny Lekarz Weterynarii, może cofnąć zezwolenie, jeżeli przedsiębiorca nie rozpoczął prowadzenia działalności objętej zezwoleniem w terminie 4 miesięcy od dnia uzyskania zezwolenia lub nie prowadzi działalności objętej zezwoleniem przez okres co najmniej 6 miesięcy. Należy podzielić przyjętą przez organ wykładnię tego przepisu, że wymagany okres 6 miesięcy jest terminem minimalnym, po którego przekroczeniu organ może cofnąć zezwolenie. Przy czym nieprowadzenie hurtowni, które musi mieć charakter stały, liczy się od pierwszego dnia zaprzestania prowadzenia działalności. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny skorzystał ze swojego ustawowego uprawnienia i cofnął skarżącej zezwolenie wobec ustalenia nie prowadzenia działalności objętej zezwoleniem przez okres co najmniej 6 miesięcy i zastosowanie tej normy jest prawidłowe, ale do przyjętej oceny materiału dowodowego w decyzji organu z [...] października 2015r. W ocenie Sądu, niewątpliwie z prawidłowo ustalonych, ocenionych i przyjętych za podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji okoliczności wynika także, że Spółka K. Sp. z o.o., przynajmniej od 20 czerwca 2015 r. nie prowadziła w sposób ciągły działalności w postaci hurtowni farmaceutycznej. Organ bowiem trafnie powołał się na pismo samej strony z 17 czerwca 2015 r., w którym, na tą okoliczność złożyła oświadczenie i dokonał logicznej oceny, że tego oświadczenia spółka nie cofnęła przez okres prowadzonego postępowania. Należy zauważyć, że dowodem potwierdzającym wprost ustalenia, że skarżąca nie prowadzi działalności w postaci hurtowni farmaceutycznej w [...], jest dokonana kontrola doraźna inspektorów ds. obrotu hurtowego GIF w dniu [...] maja 2016 r. i sporządzona na tę okoliczność notatka służbowa oraz dokumentacja fotograficzna. Bezsporne jest, że organ przychylił się w istocie do wniosku strony i 23 maja 2016 r. chciał przeprowadzić inspekcję doraźną, jednakże lokal hurtowni był zamknięty, a na drzwiach widniała informacja "Hurtownia nieczynna". Niewątpliwie dowodem pośrednim potwierdzającym ustalenie nie prowadzenia działalności hurtowni farmaceutycznej w [...] był fakt znany z urzędu organowi, że D. F. - osoba odpowiedzialna w hurtowni skarżącej tj. kierownik - od 30 października 2015 r. miała zawartą umowę o pracę z innym przedsiębiorcą na stanowisku osoby odpowiedzialnej, a skarżąca nie poinformowała Głównego Inspektora Farmaceutycznego o zatrudnieniu innej osoby odpowiedzialnej. Po tym fakcie, zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 16 listopada 2015 r., a także w kolejnych pismach (ostatnie z 13 lipca 2016 r.) skarżąca żądała przesłuchania kierownika hurtowni D. F. - na konkretnie wskazaną okoliczność: "prowadzenia hurtowni farmaceutycznej w [...]"- pomimo, że osoba ta pełniła funkcję osoby odpowiedzialnej w innej hurtowni. Tymczasem wobec ustawowego zakazu (art. 84 ust. 4 Pf) łączenia m.in. funkcji osoby odpowiedzialnej w hurtowniach określonych w ust. 1-3 oraz łączenia funkcji osoby odpowiedzialnej i funkcji kierownika apteki, uzasadniona była ocena organu, że skoro w hurtowni prowadzonej przez skarżącą brak było osoby odpowiedzialnej, a zatem hurtownia nie mogła działać. Jedna osoba może bowiem pełnić funkcję osoby odpowiedzialnej tylko w jednej hurtowni. Tym sposobem, organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił ostatecznie ponad półroczny okres nieprowadzenia działalności, od 20 czerwca 2015r., jednakże uwzględniając stan faktyczny istniejący po wydaniu zaskarżonej decyzji z [...] października 2015r. - do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, niewątpliwie prawidłowa jest ta ocena co do faktu. Odmienna jest jednakże ocena co do prawa uznania, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy okresu, który nie był objęty decyzją z [...] października 2015r. Należy mieć na względzie okoliczność, że ten sam organ ponowne rozpatrywał sprawę, czyli ponownie ustalał stan faktyczny i ponownie dokonywał jego oceny. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a., wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji. Przedmiotem "sprawy" zakończonej decyzją z [...] października 2015r. było ustalenie nie prowadzenia działalności hurtowni, którego skutkiem może być cofnięcie zezwolenia. Nie było możliwe uuwzględnienie, przy rozpatrzeniu środka zaskarżenia, innego okresu niż przyjął organ w decyzji z [...] października 2015r. (ponad 6 miesięcznego okresu nie prowadzenia działalności hurtowni), mimo jego prawidłowego ustalenia, bowiem wykraczał poza rozstrzygnięcie (sprawę) objętą tą decyzją. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ II instancji dokonał wprawdzie prawidłowo własnej analizy i oceny jednakże, w ocenie Sądu, przyjmując inny okres nieprowadzenia działalności, który nie był wymagany w dacie orzekania przez organ "I instancji" [...] października 2015r. - wykroczył poza zakres przedmiotowy sprawy. W ocenie Sądu, uchybienie to nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd bowiem podziela ustalenia i ocenę GIF w decyzji z [...] października 2015r. wskazującą na okres nieprowadzenia działalności od 1 września 2014r. do co najmniej – do otrzymania w dniu 16 kwietnia 2015r. pisma organu z 30 marca 2015 r. Pismem z 30 marca 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie cofnięcia zezwolenia, wezwał skarżącą do przesłania, w zakreślonym terminie 7 dni, uwierzytelnionych kopii dokumentacji zakupu produktów leczniczych od 1 września 2014 r. do dnia doręczenia pisma. Jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru tego pisma, odebrane zostało przez Członka Zarządu Spółki R. B. 16 kwietnia 2015r. Oznacza to, że strona miała obowiązek złożenia kopii dokumentacji zakupu produktów leczniczych od 1 września 2014 r. do 16 kwietnia 2015r. Jak wynika z nieponumerowanych akt administracyjnych, jeszcze w czasie tego zakreślonego terminu strona (reprezentująca spółkę kierownik hurtowni D. F.) dokonała przeglądu akt 21 kwietnia 2015 r. w siedzibie GIF, jednakże zobowiązania nie wykonała. W konsekwencji pisma z 5 maja 2015 r., w którym GIF poinformował spółkę o rozszerzeniu zakresu prowadzonego postępowania o ocenę wystąpienia okoliczności, określonych w art. 81 ust. 2 pkt 1 Pf. (utrudnianie wykonywania czynności urzędowych), dopiero w piśmie z 12 maja 2015 r. strona wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie terminu na wykonanie zobowiązania do złożenia dokumentacji zakupu produktów leczniczych z uwagi na "gromadzenie żądanej przez organ dokumentacji". Należy zwrócić uwagę, że powyższe pismo, złożone w kancelarii GIF 18 maja 2015r., nie mogło wywołać skutku przedłużenia terminu, skoro wyekspirował on 23 kwietnia 2015r. Niemniej jednak, skarżąca zobowiązania tego nie tylko nie wykonała w żadnym innym terminie, ale nie wyjaśniła organowi, dlaczego nie uczyniła zadość wezwaniu. Natomiast sedno stanowiska skarżącej w toku postępowania administracyjnego, sprowadzało się do kwestionowania zasadności wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie spowodowanego nie odbieraniem korespondencji pod adresem siedziby hurtowni. Zdaniem strony, problem z doręczeniem korespondencji był usprawiedliwiony kradzieżą skrzynki pocztowej " w przeciągu ostatnich kilku miesięcy". Należy podkreślić, że zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, a więc bez tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie organ nie dokonał oceny dowodów w postaci złożonych przez stronę fotografii obrazujących brak skrzynki i skrzynkę zamontowaną, jednakże uchybienie to nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie wiadomo bowiem z jakiej daty są załączone fotografie do pisma 12 maja 2015r., skoro przedstawiona na nich skrzynka pocztowa widnieje także na fotografii sporządzonej przez inspektorów dołączonej do notatki służbowej z 23 maja 2016r. Tymczasem należy zwrócić uwagę, że zarządzenie doraźnej kontroli z uwagi na nie odbieranie korespondencji w siedzibie spółki, było wydane przez GIF [...] września 2014r. Z załączonych do protokołu kontroli doraźnej z 9 października 2014r. dwóch kopii fotografii wynika, że pod tablicą "Hurtownia Farmaceutyczna K. Sp. J. ul. [...]" znajduje się skrzynka pocztowa. Natomiast z samego protokołu – pkt 6 - wynika, że w zamknięte drzwi części biurowej i magazynowej "powtykane były awizo pocztowe oraz inne dokumenty". Już tylko z tego względu brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność kradzieży skrzynki pocztowej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wskazując na okoliczność kradzieży skrzynki pocztowej - jako przyczynę nie odbierania korespondencji pod adresem prowadzonej działalności, a w piśmie z 16 marca 2015r. – na zaniedbania obowiązków przez miejscowego doręczyciela –w toku postępowania administracyjnego nie uprawdopodobniła tych okoliczności konkretnymi działaniami: np. zgłoszeniem na policję kradzieży, czy skargą do naczelnika właściwej poczty na doręczyciela. Innymi słowy, problemem nie była kradzież skrzynki pocztowej, jako nieudowodniona, ale nie odbieranie korespondencji wobec nie prowadzenia działalności w Warszawie przy [...]. Skarżąca wprawdzie usprawiedliwiała zamknięte biuro i hurtownię urlopem kierownika, ale powyższego twierdzenia nie uprawdopodobniła np. kopią wniosku urlopowego. Oznacza to, że nie składając uwierzytelnionych kopii dokumentacji zakupu produktów leczniczych od 1 września 2014 r. do dnia doręczenia pisma z 30 marca 2015 r., w tym okresie - przekraczającym 6 miesięcy, nie uprawdopodobniła prowadzenia działalności. Należy zwrócić uwagę, że w tym okresie zarządzona przez organ kontrola doraźna 8 października 2014r. potwierdziła, że pod ww. adresem – według oznaczenia – "Biuro i Hurtownia Farmaceutyczna K. Sp.j.", były nieczynne. Brak prowadzenia działalności w tym okresie potwierdza pismo strony z 13 marca 2015r. informujące organ o zawieszeniu działalności hurtowni farmaceutycznej z dniem [...] marca 2015r. – do odwołania. W tym stanie rzeczy Sąd w całości uznaje za prawidłowe ustalenia faktyczne i ocenę materiału dowodowego dokonaną w decyzji z [...] października 2015r., zaś ocenę prawną w zaskarżonej decyzji. Przedsiębiorca, co najmniej od 6 miesięcy nie prowadził działalności gospodarczej objętej zezwoleniem wydanym przez organ. Kontrola doraźna wykonana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wykazana protokołem z [...] października 2014r. i fotografiami jednoznacznie potwierdziła ustalenia organu, co do braku w miejscu prowadzenia hurtowni farmaceutycznej jakichkolwiek oznak prowadzenia działalności gospodarczej - obrotu produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi (brak jakiegokolwiek pracownika hurtowni, zamknięte pomieszczenia z pozostawionymi nieodebranymi przesyłkami pocztowymi). Niewątpliwie decyzja o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej przyznaje przedsiębiorcy uprawnienie w postaci możliwości prowadzenia obrotu hurtowego produktami leczniczymi, zgodnie z wykładnią ustawy - Prawo farmaceutyczne, przyznanie takiego uprawnienia powinno wiązać się z podjęciem i prowadzeniem koncesjonowanej działalności. Należy zgodzić się z organem, że brak działania zmierzającego do realizacji uprawnień skutkuje sankcją w postaci możliwości cofnięcia zezwolenia. Należy podkreślić, że ustawodawca nałożył na przedsiębiorców prowadzących tego typu specjalistyczną działalność gospodarczą wiele obowiązków min. nieprzerwane zaspokajanie zapotrzebowań na produktów lecznicze, przez podmioty uprawnione do obrotu detalicznego i hurtowego w ilości odpowiadającej pacjentom. Organ trafnie odwołał się do pkt. 38 preambuły Dyrektywy 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi, odwołującego się do źródła zastosowanej podstawy prawnej: "Niektóre Państwa Członkowskie nakładają na hurtowników prowadzących dostawy produktów leczniczych do farmaceutów i osób uprawnionych do dostawy produktów leczniczych dla ludności pewne zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych. Te Państwa Członkowskie muszą mieć możliwość nakładania takich obowiązków na hurtowników prowadzących działalność na ich terytorium. Państwa te muszą mieć również możliwość nakładania ich na hurtowników w innych Państwach Członkowskich pod warunkiem, że te wymogi nie są bardziej rygorystyczne niż nakładane na ich własnych hurtowników, oraz, że mogą być traktowane jako uzasadnione z tytułu ochrony zdrowia publicznego i pozostają w odpowiedniej proporcji do jej celów." W niniejszej sprawie, wobec nie wykonania zobowiązania organu z pisma z 30 marca 2015 r. stwierdzone zostało nieprowadzenie działalności hurtowni farmaceutycznej we wskazanym terminie. Oznacza to, że obrót produktami leczniczymi nie jest de facto prowadzony. Tymczasem art. 1 pkt. 18 ww. dyrektywy definiuje zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych: spoczywające na hurtownikach zobowiązanie stałego gwarantowania odpowiedniego zakresu produktów leczniczych dla spełnienia wymogów określonego obszaru geograficznego i zabezpieczenia wymaganych dostaw w bardzo krótkim terminie na całym tym obszarze. Ponadto ww. przepis został implementowany do ustawy - Prawo farmaceutyczne w cyt. wyż. art. 36 z ust. 1. Samo prowadzenie hurtowni farmaceutycznej stanowi działalność regulowaną i nie zapewnia przedsiębiorcy pełnej swobody działalności gospodarczej. Co do zasady bowiem, wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego. Na gruncie zastosowanej regulacji, granice dozwolonego działania wyznacza ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). Jest nim ochrona życia i zdrowia pacjentów. Art. 36 z ust. 1 Pf nakłada na przedsiębiorców prowadzących hurtownie farmaceutyczne obowiązek zapewnienia, w celu zabezpieczenia potrzeb pacjentów, odpowiedniego i nieprzerwanego zaspokojenia zapotrzebowania podmiotów uprawnionych do obrotu detalicznego produktami leczniczymi i przedsiębiorców zajmujących się obrotem hurtowym produktami leczniczymi. Organ, wydając decyzję uznaniową uwzględnił, że działalność hurtowni farmaceutycznej ma służyć zaspokajaniu potrzeb pacjentów, a zabezpieczeniem realizacji obowiązku jest art. 78 ust. 1 pkt 5 Pf, nakładający obowiązek zapewnienia stałych dostaw odpowiedniego asortymentu, w przedstawionym stanie faktycznym. Tymczasem przedsiębiorca, mimo wezwania organu, nie przedstawił jakichkolwiek dowodów na okoliczność dokonania transakcji obejmujących produkty lecznicze i wyroby medyczne. Nie wykazując, na wezwanie organu, wypełniania ustawowego obowiązku zaspokajania potrzeb, czyli w istocie nie wykazał istnienia obrotu. Organ prawidłowo ocenił, że przedsiębiorca działa w oparciu o zezwolenie, a ono determinuje prowadzenie obrotu hurtowego w celu zaspokajania potrzeb pacjentów. Nie przewiduje natomiast wydawania zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego - w celu jego nie prowadzenia i zawieszania działalności gospodarczej w dowolnych momentach, również wielokrotnie. Tym samym brak przedstawienia dokumentacji obrotu, do której prowadzenia przedsiębiorca jest zobligowany przepisami ustawy - Prawo farmaceutyczne (art. 78 ust. 1 pkt. 7) oznacza brak jej posiadania ze względu na brak faktycznego prowadzenia obrotu. Także trafna jest uwaga, że Ustawa - Prawo farmaceutyczne, w obszarze zezwolenia na prowadzenia obrotu hurtowego, nie przewiduje instytucji zawieszenia obrotu produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi na okres dłuższy niż wskazany w ustawie (6 miesięcy). Co więcej, przedsiębiorca ma obowiązek przechowywania wskazanej dokumentacji przez okres 5 lat. Z ustaleń organu odwoławczego poczynionych w zaskarżonej decyzji wynika zatem, że skarżąca spółka nie prowadziła działalności polegającej na prowadzeniu hurtowni farmaceutycznej co najmniej przez 6 miesięcy i z tego względu skarga nie mogła być uwzględniona. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób, które miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności te nie zostały bowiem wykazane. Co do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, i art. 107 § 1 i 3 k.p.a, art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 86 k.p.a. Organ dokonał bowiem wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, a przeprowadzone postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia było wystarczające. Materiał został oceniony w jego całokształcie i dokonana wykładnia zastosowanych norm. Strona była informowana o swoich uprawnieniach w toku postępowania. Sąd nie zgadza się z zarzutem, by po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku, pozostały niewyjaśnione jakieś fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podzielił stanowisko organu, że sprawa była dostatecznie wyjaśniona, a zatem nie miał on obowiązku przeprowadzić zawnioskowanego przez stronę dowodu. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 86 k.p.a. poprzez oddalenie zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut ten nie wskazuje bowiem, jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało oddalenie wniosków dowodowych strony. Sąd nie uznał za skuteczny zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez faktyczne uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji skoro organ wszczynając postępowanie 11 marca 2015r. wyjaśnił stronie podstawę faktyczną i prawna swojego działania. Pouczył także o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., podobnie uczynił pismem z 15 lipca 2015r.informując o zamiarze wydania decyzji, z czego strona skorzystała w piśmie z 7 sierpnia 2015r. Z tego względu organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ przeprowadzone postępowanie potwierdziło okoliczność nieprowadzenia w ww. hurtowni działalności. Uprawniało to organ do zastosowania art. 81 ust. 2 pkt. 3 Pf w sytuacji, gdy przedsiębiorca m.in. nie prowadzi działalności objętej zezwoleniem przez okres co najmniej 6 miesięcy. W sytuacji złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 18 listopada 2015r., strona została pouczona w piśmie z 2 lutego 2016r. o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., m.in., w zakresie wypowiedzenia się, z czego jej pełnomocnik skorzystał, co potwierdza pismo z 26 lutego 2016r. Należy zwrócić uwagę na wnioski dowodowe jakie zostały złożone w piśmie z 26 lutego 2016r., częściowo ponowione, skoro postanowieniem z [...] września 2015r. GIF odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka D. F. kierownika hurtowni i R. B. w charakterze strony – oba na okoliczność "prowadzenia hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w [...]". Należy zwrócić uwagę, że spółka dwukrotnie składa wnioski dowodowe osobowe, ale nie wnosiły nic istotnego, w świetle okoliczności nieokreślonego w tezie dowodowej terminu prowadzenia działalności wskazanej hurtowni. Ponadto, na tle zarzutów skargi podkreślenia wymaga, że wprawdzie stosownie do przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. to na organie ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i oceny na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona, jednak nie zwalnia to strony od aktywności w sprawie, w sensie wykazywania okoliczności, z których chce wywieść korzystne dla siebie skutki prawne. Bierność strony w tym zakresie może bowiem pozbawić organ możliwości uwzględnienia tych okoliczności. Jednak w tej sprawie – wbrew zarzutowi skargi, organ nie zaniechał wyczerpującego wyjaśnienia sprawy i niezależnie od postawy strony w tym postępowaniu poczynił w sprawie i uzasadnił wszystkie istotne dla podjętego rozstrzygnięcia ustalenia i oceny, tak że brak podstaw, żeby rozstrzygnięcie to podważać. Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.