VI SA/Wa 2156/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego R. S. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w sprawie wymierzenia R. Ś. kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia drogi pasa drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] w W. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego ze schodami o łącznej pow. 35 m2 od dnia [...] listopada 2009 r. do [...] stycznia 2013 r. Kolegium wskazało na art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, ze zm.) stanowiący, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie i stwierdziło, iż przepis ten reguluje sytuacje, gdy określony teren (o określonym sposobie zagospodarowania) nie znajdował się w pasie drogowym, a znalazł się w tymże pasie wskutek: - zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, - zmiany granic pasa drogowego, - zmiany stanu prawnego (wejścia w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co nastąpiło w dniu 1 października 1985 r.) Następnie Kolegium wskazało, że strona chcąc uzyskać przyznanie jej obiektowi (kioskowi) określonego statusu faktyczno-prawnego (iż został wzniesiony w latach 70-tych XX wieku, co skutkowałoby możliwością jego eksploatowania w trybie art. 38 ustawy o drogach publicznych) powinna przedłożyć dowody na potwierdzenie tej okoliczności, czego nie uczyniła. Zdaniem Kolegium przedłożona przez stronę umowa dzierżawy zawarta z poprzednimi dzierżawcami gruntu w dniu [...].04.1992 r. nie nadawała żadnych uprawnień innym podmiotom (w tym nabywcy kiosku posadowionego na działce). Przeciwnie - z zapisu § 9 wynikało, że z chwilą zakończenia umowy dzierżawcy winny zwrócić grunt Miastu w stanie uporządkowanym. Zatem nabywca kiosku - na podstawie tak sformułowanej umowy - nie mógł rościć dla siebie żadnych uprawnień, lecz winien niezwłocznie podjąć działania w kierunku uzyskania od właściciela gruntu (Miasta) uprawnienie do dalszego zajmowania gruntu. Nawet jeśli "Kierownictwo bazaru" prowadziło z Miastem proces o grunt, powinnością nabywcy naniesienia na gruncie (kiosku) było niezwłoczne porozumienie się z właścicielem gruntu, uzyskanie stosownym informacji oraz uzyskanie uprawnienia do dalszego zajmowania pasa drogowego. Zdaniem składu orzekającego Kolegium jeśli skarżący tego nie uczynił to oznacza że godził się na zajmowanie gruntu bez żadnego tytułu prawnego, a skoro tak - musi ponosić odpowiedzialność za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia i ponosić tego konsekwencje (w tym możliwość nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia). Skład orzekający Kolegium przytoczył treść art. 40 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Dla rozstrzygnięcia w sprawie skład orzekający uznał za istotne następujące okoliczności: 1) R. ś.z nabywając pawilon od A. B. uzyskał kopię umowy dzierżawy z dnia [...].04.1992 r. a umowa ta w żadnym zakresie nie potwierdzała czy nie wskazywała, że na gruncie istnieje jakiś obiekt budowlany wydany na podstawie pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie, 20 w czasie kontroli pasa drogowego ulicy [...] w rejonie ulicy [...] w dniu [...].11.2012 r. stwierdzono istnienie dwóch obiektów bez zezwolenia: kiosku handlowego należącego do R. Ś. oraz innego pawilony handlowego (wykonano 2 zdjęcia), 3) w toku kolejnej kontroli w dniu [...].12.2012 r. ponownie stwierdzono istnienie wskazanego kiosku handlowego, dokonano jego pomiaru i uzyskano wynik [...] m2; do protokołu kontroli dołączono szkic z granicami pasa drogowego i lokalizacją kiosku, 4) podczas przesłuchania w dniu [...].01.2013 r. R. Ś. potwierdził, że jest właścicielem kiosku. W tym samym dniu strona złożyła wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod kiosk o powierzchni [...] m2, powierzchnię zajęcia zmodyfikowała do [...] m2 w piśmie z dnia [...].03.2014r. Powyższe ustalenia zdaniem Kolegium wskazują na zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia, co obligowało zarządcę drogi do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Skład orzekający Kolegium uznał, iż działka nr [...] stanowi działkę drogową drogi publicznej (powiatowej) - ulicę [...] oraz wskazał, iż skoro strona akceptowała rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach zezwalających z dnia [...].06.2014 r., [...].02.2015 r. oraz [...].03.2015r. (które to decyzje nakładały opłaty za zajęcie tegoż pasa drogowego w stawkach właściwych dla dróg powiatowych), to oznacza, iż przyjęła za udowodniony taki charakter gruntu (grunt pod drogą), jak i kategorię drogi (powiatowa). W dniu [...] listopada 2016r. R. Ś. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].04.2016 r. nr [...] zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7,77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez bezpodstawne przyjęcie , że pawilon został posadowiony przed wielu laty podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż znalazł się w tym pasie na skutek zmiany granic działki, art. 40 ust 12 ustawy o drogach publicznych poprzez wymierzenie wnioskodawcy wysokiej kar pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, podczas gdy to poprzedni właściciel zajął pas i usytuował na nim obiekt. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie na podstawie art.158 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku wniesionego przez R. Ś. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2015r. nr [...] w sprawie wymierzenia R. Ś. kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia drogi pasa drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] w W. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego ze schodami o łącznej pow. [...] m2 od dnia [...] listopada 2009 r. do [...] stycznia 2013r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało wniosek za bezzasadny. Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji administracyjnych, znajdującym oparcie na jednej z podstaw enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W podanym trybie bada się wyłącznie istnienie albo nieistnienie jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z 07.07.1983 r., II SA 581/83, Prób. Praw. 1984, nr 10, s. 28). Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. To właśnie na tę podstawę wskazała strona we wniosku. W ocenie Kolegium Odwoławczego bezzasadne jest twierdzenie strony, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wszystkie wskazane przez pełnomocnika wnioskodawcy naruszenia przepisów dotyczą nieprawidłowości jakich dopuścił się, zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy, organ I instancji przy prowadzeniu postępowania administracyjnego. Wskazane przez Wnioskodawcę nieprawidłowości nie stanowią, zdaniem składu orzekającego, cech rażącego naruszenia tych przepisów. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Organ podkreślił, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia, powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, nie chodzi tu o błędy wykładni prawa ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Przedstawiona powyżej przesłanka stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Kolegium, biorąc pod uwagę prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jak również ze względu na brak wystąpienia podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., których występowanie Kolegium badało z urzędu uznało, iż zasadne jest w przedmiotowej sprawie odmowne rozstrzygnięcie wniosku R. Ś. R. Ś., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2018r. podtrzymując w całości argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku R. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2018r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. pod kiosk handlowy ze schodami, w okresie od dnia [...].11.2009r. do dnia [...].01.2013r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialno-prawnymi, które powodują nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialno-prawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak również przedmiotowym. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy zachodzą lub też nie zachodzą przesłanki takiego orzeczenia, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Prowadząc postępowanie w ramach nadzwyczajnej procedury, jaką jest stwierdzenie nieważności decyzji, należy mieć na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zamknięty katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji zawiera art. 156 § 1 k.p.a. Wnioskodawca wskazał, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2015r. o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w rejonie ul. [...], obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). SKO wyjaśniło, że podstawę materialno-prawną, zaskarżonego przez wnioskodawcę rozstrzygnięcia, w przedmiocie wymierzenia R. Ś. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (...) - art. 39 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 w/w ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast, stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (...) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Podejmując decyzję w sprawie wymierzenia R. Ś. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego pod pawilon handlowy zarządca drogi (Prezydent W.) powinien wyjaśnić czy doszło do zajęcia pasa drogowego, a jeśli tak czy zajmujący posiadał stosowne zezwolenie. Ponadto, zarządca drogi winien ustalić granice zajętego pasa drogowego oraz to, czy istotnie należący do R. Ś. pawilon zajmował przestrzeń pasa drogowego drogi publicznej, a jeżeli tak - na jakiej powierzchni. W trakcie kontroli pasa drogowego pracownicy Zarządu Dróg Miejskich stwierdzili funkcjonowanie w pasie drogowym ul. [...] nieczynnego pawilonu handlowego. Dokonali jego pomiarów i sporządzili protokół oraz dokumentację fotograficzną z przeprowadzonych czynności. Organ wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu przesłuchania z dnia [...].01.2013r. wynika, że R. Ś. oświadczył, iż jest właścicielem pawilonu (kiosku) przy ul. [...] w rejonie ul. [...], który został wybudowany w 1991r.; pawilon nabył na podstawie pisemnej umowy w listopadzie 2009r, od nieżyjącego już A. B., nie posiada w/w umowy kupna. Oświadczył nadto, że był przekonany, iż kiosk znajduje się na terenie targowiska i nie potrzebuje odrębnego zezwolenia Urzędu Dzielnicy na lokalizację kiosku. Na gruncie powyższych ustaleń, organ orzekający w sprawie wymierzenia kary pieniężnej był uprawniony przyjąć, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymaganego przepisami ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi powinien wyjaśnić czy przedmiotowy pawilon handlowy, którego właścicielem od listopada 2009 r. jest R. Ś., znajduje się w granicach pasa drogowego drogi publicznej. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów, według stanu z dnia [...] sierpnia 2018r., w którym ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...], sklasyfikowana została jako droga powiatowa stanowiąca własność Miasta W., w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. W aktach sprawy znajdują się również się: wyrys z mapy ewidencyjnej obejmujący przedmiotową działkę ewid. nr [...] oraz wydruk z systemu Geo - Map, na którym zaznaczone zostały granice ulicy W [...], jak również usytuowanie spornego kiosku handlowego. Kolegium uznało, że z analizy powyższej dokumentacji geodezyjnej wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowy pawilon handlowy znajduje się w pasie drogowym drogi powiatowej stanowiącej działkę ew. nr [...]. Tym samym, spełniona została przesłanka z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, obligująca zarządcę drogi do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej, bez zezwolenia zarządcy drogi. Mając na uwadze argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, skład orzekający Kolegium wskazał, że na etapie niniejszego postępowania pozyskał dodatkową dokumentację obejmującą analizę geodezyjno - prawną nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (ul. [...]). Powyższa analiza, sporządzona przez uprawnionego geodetę, dotyczy przebiegu granic pasa drogowego, obszaru i użytkowania działki nr [...]. Wyniki dokonanej analizy wskazują, że przedmiotowa działka ew. nr [...] powstała w wyniku wielokrotnego podziału działki nr [...] z terenu niehipotecznego ulicznego oraz terenu hipotecznego Kolonia [...] - [...] lit. B (teren ulic) jako obszar przeznaczony na cele uliczne. W jej skład wchodziły również części innych nieruchomości hipotekowanych. W tym okresie, pierwotna działka nr [...] o pow. [...] ha posiadała już przeznaczenie drogowe (użytek dr). Najstarszym dokumentem geodezyjnym odszukanym przez uprawnionego geodetę w archiwum Państwowego Zasobu Geodezji i Kartografii jest mapa sytuacyjna pod nazwą "Mapa sytuacyjna dla celów wywłaszczeniowych części terenu ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. D [...]" z 1972r. przedstawiająca przebieg projektowanych linii rozgraniczających pas drogowy ulicy [...]. Z badań archiwalnych przeprowadzonych na potrzeby w/w analizy wynika nadto, że właścicielem wykazanym w Księdze protokołów ustalenia granic oraz właścicieli lub władających nieruchomościami, położonych na obszarze administracyjnym W. z lat 1988 - 1989 był Skarb Państwa, władającym - Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich w W. Rejon [...], co potwierdza Rejestr właścicieli z 1992r., w którym określa się teren, objęty powołanym opracowaniem geodezyjno - prawnym, jako działka nr [...] cz. pod numerem jednostki rejestrowej [...], wg nomenklatury prawnej - "część terenu pod ulicami z nieruch. Kolonia [...] - [...] lit. B." Jako właściciela w powyższym dokumencie wskazano gminę m. st. Warszawy, a jako władającego Dyrekcję Dróg Miejskich Rejon [...]; wykazano również użytek droga (dr) i powierzchnię [...] ha. Taki stan prawny wykazuje w rejestrze gruntów Ewidencja Gruntów i Budynków z 1998r., z którego wynika, że działka ew. nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] w 2002r. Ujawniona powierzchnia działki nr [...], oznaczona jako droga, zgodna jest ze stanem obecnym i wynosi [...] ha. Zdaniem SKO istotne jest nadto, że z badań archiwalnych wynika, iż działka nr [...] powstała na skutek podziału działki pierwotnej czyli działki nr [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] w całości. Autor w/w opracowania geodezyjno - prawnego ustalił, że począwszy od 1972r. zarówno teren obecnej działki ew. nr [...], jak i teren pierwotnej działki nr [...], przeznaczony był pod pas drogowy ulicy [...]. Już we wczesnym okresie powojennym teren przedmiotowej działki nr [...] był użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, czyli jako pas drogowy, gdyż w większości należał do terenu tzw. ulicznego niehipotecznego przeznaczonego pod ulice oraz hipotecznego Kolonia [...] - [...] lit. B - teren ulic. Dokumentem geodezyjnym świadczącym o powstaniu - na obszarze dzisiejszej działki ew. nr [...] - drogi w 1972 roku jest mapa linii rozgraniczających ulicę [...]. Zdaniem organu powyższe ustalenia geodezyjne podważają słuszność twierdzeń wnioskodawcy o zmianie przebiegu granic pasa drogowego ul. [...], na skutek których teren, na którym znajduje się pawilon handlowy R. Ś. miał zostać "wchłonięty" na przestrzeni lat w obręb pasa drogowego drogi publicznej. Nie mogło dojść do "wchłonięcia" terenu zabudowanego pawilonem pod drogę publiczną, bowiem przedmiotowy teren przy ul. [...] jeszcze przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych zajęty był pod drogę. W konsekwencji, SKO uznało, że w sprawie nie znajduje zastosowania powołany przez wnioskodawcę przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Po pierwsze z tej racji, że tak z oświadczeń R. Ś., jak i z całości materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy pawilon znalazł się na gruncie ul. [...] w latach 90-ch ubiegłego wieku, a więc po wejściu w życie ustawy o drogach publicznych. A nadto z tej racji, że teren, na którym pawilon został posadowiony, od czasów powojennych użytkowany był pod drogi. Nie wystąpił zatem w niniejszej sprawie stan polegający na tym, że po wybudowaniu pawilonu nastąpiła taka zmiana przebiegu granic pasa drogowego drogi publicznej, że objęła ona swoim zasięgiem grunt, na którym znajduje się w/w pawilon. Mając powyższe na uwadze, w ocenie składu Kolegium orzekającego w niniejszej sprawie, spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki niezbędne dla wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, bowiem - pas drogowy został zajęty pod pawilon handlowy, zajęty odcinek pasa drogowego stanowi drogę powiatową, a więc drogę publiczną, pas drogowy zajmowany był nieprzerwanie od listopada 2009r. przez R. Ś., do dnia [...] stycznia 2013r. wnioskodawca zajmował przedmiotowy odcinek pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Biorąc powyższe pod uwagę SKO wskazało, że kwestionowana decyzja, nie narusza w sposób rażący ani art. 40 ust. 1 i ust. 12, ani art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Brak jest zatem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniającej stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Kolegium z [...] kwietnia 2016r. Pismem z dnia [...] września 2020r. R. Ś. wniósł do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 15 kpa poprzez bezzasadne uznanie w ramach kontroli decyzji SKO nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku, iż decyzja SKO nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia przepisów art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa w kształcie przedstawionym we wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji administracyjnych z dnia [...] października 2016r. w sytuacji gdy materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy wskazuje na brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia, w zakresie w jakim: a) nie uzyskano mapy sytuacyjnej (ewidencyjnej) obrazującej przebieg pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] - terenu według stanu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 roku tj. sprzed 1.10.1985 roku wraz z zaznaczeniem, na tak sporządzonej mapie, miejsca posadowienia przedmiotowego kiosku handlowego, mimo uznania tego dokumentu za istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, na co wskazuje treść pisma SKO do Zarządu Dróg Miejskich z dnia 11 lipca 2019 roku w przedmiotowej sprawie, b) nie uzyskano dokumentu, na podstawie którego ujawniony został trwały zarząd Zarządu Dróg Miejskich do nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...], mimo uznania tego dokumentu za istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, na co wskazuje treść pisma SKO do Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lipca 2019 roku w przedmiotowej sprawie, c) nie zgromadzono relewantnych dokumentów urzędowych, które mogłyby potwierdzić, że w okresie od [...].11.2009 roku do [...].01.2013r. teren, na którym został posadowiony kiosk handlowy skarżącego, wchodził w pas drogi powiatowej, do którego prawa przysługiwały miastu W. i Zarządowi Dróg Miejskich, a jednocześnie rozstrzygnąć uzasadnione wątpliwości skarżącego co do statusu własnościowego terenu jako pasa drogi powiatowej, d) pominięto istotną część materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, która odnosiła się do statusu własnościowego terenu, podmiotu faktycznie zajmującego ewentualny pas drogi publicznej oraz możliwości uzyskania przez skarżącego tytułu prawnego do terenu w innym trybie niż zezwolenie na zajęcie tego pasa, a mianowicie: - decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 1990r. Burmistrza Gminy [...] zatwierdzającą plan budowy oraz udzielającą zezwolenia na budowę kiosku stolbudowskiego typu PH-1 jako obiektu czasowego przy ul. W. w W., - umowę dzierżawy nr [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. - prośbę A. B. do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] listopada 1991r. o przepisanie umowy dzierżawy z Pani E. B. na nazwisko A. B., J. Ś., - umowę kupna sprzedaży pawilonu handlowego z dnia [...] lipca 1991r., - pismo Zarządu Mienia Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2015r., - wyrok Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział Cywilny z dnia [...].08.2011 r., sygn. akt: [...], y - pismo Wydziału Pasa Drogowego z dnia [...].02.2013r., nr [...], - mapę obrazującą granice działki nr [...] w rejonie targowiska przy ulicy [...], na której zaznaczono kolorem teren targowiska i sąsiadujący z nim kiosk handlowy skarżącego, co nie pozwalało na dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie tego (i) czy mogło dojść do zmiany przebiegu granic pasa drogowego przy ul. [...], na skutek której Teren mógł zostać "wchłonięty" pod drogę publiczną, (ii) czy kiosk handlowy znajdujący się na Terenie zajmował w okresie od [...].11.2009 roku do 1 [...].01.2013 roku pas drogi powiatowej, będącej w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich, (iii) kto faktycznie zajął ewentualny pas drogi publicznej oraz (iv) czy była możliwość uzyskania przez skarżącego tytułu prawnego do Terenu w innym trybie niż zezwolenie na zajęcie tego pasa, a następnie nie pozwalało na dokonanie prawidłowej wykładni art. 38 ust. 1, art. 40 ust. 12 pkt 1) i ust. 13 oraz art. 40d ust. 2 udp, 2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 80 kpa, art. 15 kpa poprzez błędne uznanie w ramach kontroli decyzji SKO nr [...] z dnia [...] czerwca 2018r., iż w postępowaniu zakończonym decyzją wymierzającą karę udowodniono wszystkie przesłanki wymagane do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogi powiatowej przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. bez zezwolenia Zarządu Dróg Miejskich, zgodnie z normami prawa procesowego i z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów, w sytuacji gdy: a) w aktach sprawy nie znajdował się kompletny materiał dowodowy, który pozwalałby na jednoznaczne potwierdzenie spełnienia tych przesłanek i nie pozostawiałby wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia, b) ocena części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy była wybiórcza i dowolna, przy jej dokonaniu pominięto istotną część dokumentów wskazanych w pkt 1) d) powyżej, c) błędnie oceniono znaczenie i wartość dla niniejszej sprawy następujących dowodów: - operat techniczny z analizy geodezyjno-prawnej dla działki ew. [...] z obrębu [...] wykonany na zlecenie Zarządu Dróg Miejskich na podstawie umowy nr [...] z dnia [...].07.2017, zlecenie [...] - poprzez nieuprawnione przypisanie mu szczególnego waloru dowodowego mimo, że mógł być oceniany jedynie w kategoriach dokumentu prywatnego oraz bezrefleksyjne przyjęcie wniosków wynikających z tego operatu bez konfrontacji z innymi dowodami znajdującymi się w aktach sprawy, wskazanymi w pkt I 1) d) powyżej, - wypis z rejestru gruntów z dnia [...] sierpnia 2018 roku, wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia [...] sierpnia 2018 roku, wydruk z mapy zasadniczej z systemu Geo - Map z adnotacją "tylko do celów służbowych" - poprzez błędne uznanie, że dokumenty te są relewantne dla ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego pod kiosk handlowy wraz z schodami w okresie od [...].11.2009 roku do [...].01.2013 roku oraz statusu własnościowego drogi, na której się one znajdowały, w sytuacji gdy wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej nie odnoszą się do okresu, za który wymierzono Skarżącemu karę pieniężną za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia i pozostają w sprzeczności z pismem Zarządu Mienia Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2015 roku, wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział Cywilny z dnia [...].08.2011 roku, sygn. akt: [...], natomiast wydruk z mapy zasadniczej z systemu Geo - Map z adnotacją "tylko do celów służbowych" nie może stanowić urzędowego stwierdzenia tego faktu, d) dokonano ustaleń faktycznych, iż "Już we wczesnym okresie powojennym teren przedmiotowej działki nr [...] był użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, czyli jako pas drogowy w sposób sprzeczny z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i bez konfrontacji ze znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami tj. decyzja Nr [...] z dnia [...] listopada 1990 roku Burmistrza Gminy [...] zatwierdzająca plan budowy oraz udzielająca zezwolenia na budowę kiosku stolbudowskiego typu PH-1 jako obiektu czasowego przy ul. [...] w W., umowa dzierżawy nr [...] z dnia [...] kwietnia 1992 roku, prośba Pana A. B. do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] listopada 1991 roku o przepisanie umowy dzierżawy z Pani E.B. na nazwisko A.B., J. Ś. umowa kupna sprzedaży pawilonu handlowego z dnia [...] lipca 1991 roku, co skutkuje niewłaściwym zastosowaniem art. 40 ust. 12 pkt 1) i ust. 13 oraz art. 40d ust. 2 odp, 3) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 15 kpa poprzez błędne uznanie w ramach kontroli decyzji SKO znak: [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku, iż postępowanie zakończone decyzją wymierzającą karę było prowadzone z uwzględnieniem zasad określonych w tych przepisach, podczas gdy SKO nie prowadziło postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, zgodnie z zasadą przekonywania i z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego bowiem: a) nie ustaliło czy istniała możliwość uzyskania przez skarżącego alternatywnego tytułu prawnego do terenu niż uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, b) dopuściło do wymierzenia surowej kary pieniężnej skarżącemu za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia, przy braku stabilnego, pewnego stanowiska co do dopuszczalności lokalizacji kiosku handlowego na terenie (w tym na podstawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) oraz trybu udostępnienia terenu do korzystania, c) obciążyło skarżącego sankcją nieproporcjonalną do jego zachowania, bez wyjaśnienia czy usytuowanie kiosku handlowego na terenie jest dopuszczalne i zgodne z polityką przestrzenną miasta W. oraz bez rozważenia zastosowania wobec skarżącego mniej dotkliwych środków prawnych, d) przyzwoliło na ukaranie skarżącego wysoką karą pieniężną mimo braku wszechstronnego rozważenia i rzetelnego omówienia: - istotnej części materiału dowodowego w sprawie, tj. dokumentów, o których mowa w pkt 11) d) powyżej, - wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku, e) dopuściło rozszerzającą wykładnię prawną "podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia", która nie jest zgodna z brzmieniem art. 40 ust. 12 udp i z celem tego przepisu. Mając na uwadze wskazane naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy tego organu odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. W., którą organ wymierzył skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Na wstępie podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekało w ramach postępowania nadzwyczajnego tj. nieważnościowego, a zatem organ zobowiązany były do dokonania oceny czy ww. decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Jak słusznie zauważyło Kolegium, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy zachodzą lub też nie zachodzą przesłanki takiego orzeczenia, wymienione w art. 156 § 1 kpa. Należy mieć jednak na uwadze, że przesłanką nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia musi być nie budzące wątpliwości ustalenie że dany obiekt zajmuje pas drogowy a zajmujący go podmiot nie posiadał stosownego zezwolenia. Organ w sposób jednoznaczny musi ustalić granice zajętego pasa drogowego oraz to czy istotnie dany obiekt zajmował przestrzeń pasa drogowego drogi publicznej, a jeżeli tak - na jakiej powierzchni. Skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydent W. z dnia [...] października 2015r. zakwestionował powyższe okoliczności. A zatem w celu ustalenia czy decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2016. nie naruszała w sposób rażący przepisów ustawy od drogach publicznych stanowiących podstawę materialnoprawną decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania nieważnościowego. W ocenie sądu stwierdzić należy, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są przedwczesne, albowiem organy nie ustaliły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Zdaniem sądu organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, oraz sporządzenie uzasadnień niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa. W ocenie sądu zasadne są zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, które pozwoliłyby jednoznacznie ustalić czy w okresie od dnia [...].11.2009r. do dnia [...].01.2013r. kiosk handlowy skarżącego zajmował pas drogowy drogi powiatowej - ul. [...] w rej. ul. [...]. W pierwszej kolejności wskazać należy, że SKO pismem z dnia [...] lipca 2019r. zwróciło się do Zarządu Dróg Miejskich o nadesłanie następujących dokumentów tj.: - mapy sytuacyjnej (ewidencyjna) obrazująca przebieg pasa drogowego przy ul. [...] w rejonie ul. [...] - terenu według stanu sprzed wejścia w życie UDP, tj. sprzed 1.10.1985 roku wraz z zaznaczeniem, na tak sporządzonej mapie, miejsca posadowienia przedmiotowego kiosku handlowego, - informacji, czy przebieg pasa drogowego przy ul. [...] w rej. ul. [...], w szczególności w rejonie posadowienia kiosku handlowego, ulegał zmianom w kresie od dnia 1 października 1985r. do dnia 10 listopada 2009r., a jeśli tak to o wyjaśnienie (i ewentualnie zobrazowanie), na czym te zmiany podlegały, - dokumentu, na podstawie którego ujawniony został trwały zarząd Zarządu Dróg Miejskich do gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu nr [...], - uchwały, na mocy której ul. [...] w rej. ul. [...] został zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Zdaniem sądu, powyższe dokumenty uznać należy za niezbędne do wyjaśnienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny ważności decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2015r. Pomimo, że dokumenty te nie zostały nadesłane, SKO wydało decyzję. Jednocześnie organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji powodów odstąpienia od ich uzyskania, co świadczy, jak słusznie zauważył skarżący, o istotnym zaniedbaniu po stronie SKO w zakresie obowiązku wyczerpującego zebrania kompletnego materiału dowodowego sprawy. Ponadto jak zasadnie wskazano w skardze, w toku postępowania nie zgromadzono dokumentów urzędowych, z których jednoznacznie wynika, że w okresie od [...].11.2009 roku do [...].01.2013 r. sporny teren zajęty przez kiosk wchodził w pas drogi powiatowej. Takimi dokumentami, jak słusznie wskazuje skarżący nie mogą być wypis z rejestru gruntów z dnia [...] sierpnia 2018r., wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia [...] sierpnia 2018 r. czy też wydruk z mapy zasadniczej z systemu Geo - Map, albowiem dokumenty te stwierdzają stan faktyczny na określony dzień, nie odnoszą się natomiast do okresu, za który wymierzono skarżącemu karę pieniężną za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonego w pasie drogowym kiosku z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego w okresie objętym decyzją o wymierzeniu kary pieniężnej. Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne sąd uznał uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy uwzględnią wyrażone powyżej stanowisko Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.