VI SA/Wa 216/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi W. L. i G. P. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: "Prezes UOKiK"), decyzją z [...] listopada 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. dalej: "K.p.a."), art. 1 ust. 3, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1059, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorców W. L. i G. P. prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "S." (dalej "Strony", "Skarżący") w R., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w W. z [...] lipca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ww. decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w W., na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1604) wymierzył ww. przedsiębiorcom solidarnie karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu wprowadzenia do obrotu 227 szt. zafałszowanych kotletów mielonych z marchewką o łącznej wartości [...] zł. W zaskarżonej decyzji Prezes UOKiK wskazał, że w dniach od [...] do [...] marca 2016 r., inspektorzy reprezentujący [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w W., przeprowadzili kontrolę działalności Stron, w zakresie prawidłowości świadczenia usług cateringowych w K. w szpitalu [...] Sp. z o.o. w L. W toku kontroli sprawdzono masę 242 sztuk (porcji) wyrobu zadeklarowanego w jadłospisie jako "kotlety mielone z marchwią i porą 100 g" w ramach obiadu "diety podstawowej" i "diety z ograniczeniem łatwo przyswajalnych węglowodanów" na [...] marca 2016 r. Kotlety wyprodukowane zostały w kontrolowanej placówce. Przeważenie dokonane [...] marca 2016 r. przez inspektorów [...] WIIH, wykazało, że masy 227 sztuk kotletów mielonych z marchewką wartości [...] zł były obniżone od 2 g do 43 g w stosunku do ww. deklaracji masy jednej porcji - 100 g. Do akt załączono jadłospis dekadowy sporządzony dla szpitala na okres od [...] do [...] marca 2016 r. W toku kontroli [...] WIIH przyjął wyjaśnienia od czterech pracowników zatrudnionych przez Strony, tj.: kierownika kuchni, szefowej kuchni, kucharki oraz pomocy kuchennej. Ponadto, jak wskazał Prezes UOKiK w zaskarżonej decyzji, w toku kontroli [...] WIIH, działając na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o Inspekcji Handlowej oraz art. 67 K.p.a., przesłuchał w charakterze strony trzech pracowników zatrudnionych przez Strony, tj.: szefową kuchni, kucharkę oraz pomoc kuchenną. Czynności te zostały udokumentowane w trzech protokołach przesłuchania strony: z [...] marca 2016 r. - protokoły przesłuchania szefowej kuchni oraz kucharki (oba protokoły uzupełnione [...] marca 2016 r.) oraz z [...] marca 2016 r. - protokół przesłuchania pomocy kuchennej. Protokoły te zawierały m.in. wyjaśnienia dotyczące liczby zamówionych i faktycznie wyprodukowanych porcji kotletów mielonych z marchewką. Przebieg kontroli udokumentowany został w protokole kontroli z [...] marca 2016 r., nr akt [...] wraz z załącznikami. [...] WIIH uznał, że 227 szt. kotletów o zaniżonej masie w stosunku do deklaracji zawartej w ww. jadłospisie stanowiły artykuły rolno-spożywcze zafałszowane w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit. c ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1604, dalej: "ustawa o jakości") oraz niezgodne z art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE L 304 z 22.11.2011, s.18, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie 1169/2011"). W odwołaniu od decyzji I instancji z [...] lipca 2016 r., Strony podniosły szereg zarzutów dotyczących dokonanych w trakcie kontroli ustaleń organu I instancji, a ponadto wskazały, że żadna z osób przesłuchanych przez [...] WIIH w charakterze strony (tj. szef kuchni, kucharka i pomoc kuchenna) nie posiadały przymiotu strony w rozumieniu art. 28 i 29 K.p.a., zatem osoby te mogły być przesłuchane wyłącznie w charakterze świadków, z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 79 § 1 K.p.a. Strony podniosły, że ww. przesłuchania w charakterze strony a nie świadka, bez zapewnienia w przesłuchaniu strony postępowania kontrolnego oraz po odebraniu od nich pisemnych wyjaśnień, pozbawiło strony gwarantowanych prawem uprawnień procesowych. W zaskarżonej decyzji Prezes UOKiK stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że wprowadzone do obrotu przez Strony kotlety mielone z marchwią były zafałszowane z uwagi na zaniżoną masę pojedynczej sztuki, która bez wątpienia stanowiła jednocześnie pojedynczą porcję o zadeklarowanej masie 100 g. Niemniej, w ocenie organu odwoławczego, znajdujące się w aktach trzy protokoły przesłuchania strony zostały sporządzone przez [...] WIIH z naruszeniem prawa, ponieważ przesłuchano w charakterze strony: szefową kuchni, kucharkę oraz pomoc kuchenną, które to osoby nie były stronami postępowania kontrolnego w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy o Inspekcji Handlowej w związku z art. 28 K.p.a. Protokoły te zawierały m.in. istotne, w ocenie organu, wyjaśnienia dotyczące liczby zamówionych i faktycznie wyprodukowanych porcji kotletów mielonych z marchewką. Wyjaśnienia te stanowiły podstawę faktyczną do wydania decyzji I instancji, w szczególności jeden protokół przesłuchania szefowej kuchni z [...] marca 2016 r., uzupełniony [...] marca 2016 r., został wymieniony wprost w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, należało uchylić decyzję I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu uzupełnienia materiału dowodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] grudnia 2016 r. na decyzję Prezesa UOKiK z [...] listopada 2016 r., Skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie mimo braku którejkolwiek z przesłanek uprawniających organ do wydania decyzji kasatoryjnej oraz naruszenie art. 15, art 136 i art. 138 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że w sprawie nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej lecz po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego należało wydać jedną z decyzji określonych w art. 138 § 1 K.p.a. Art. 138 § 2 K.p.a., wymaga bowiem aby "konieczny do wyjaśnienia sprawy" miał "istotny wpływ na rozstrzygnięcie". Oznacza to, że nie wszystkie naruszenia przepisów procesowych przez organ I instancji uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ odwoławczy, lecz tylko takie, które spowodowały, że sprawa w istotnym zakresie nie została prawidłowo wyjaśniona. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest więc dopuszczalny wyjątkowo i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Prezes UOKiK, w zaskarżonej decyzji wskazał organowi I instancji na konieczność wyjaśnienia okoliczności bądź dostatecznie już wyjaśnione, bądź też nie mające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem ilość zamówionych przez szpital stugramowych porcji, jak i ilość, a nawet gramatura wyprodukowanych sztuk kotletów nie jest sporna. Ponadto ustalenie, czy w zakładzie Skarżących "istniała procedura postępowania na wypadek wyprodukowania większej lub mniejszej liczby porcji niż liczba zgłoszona w zapotrzebowaniu szpitala", nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy bowiem zarówno istnienie, jak i nie istnienie takiej procedury nie pozostaje w żadnym związku z wyporcjowanymi i wydanymi konsumentom porcjami. Podobnie bez znaczenia jest, czy Skarżący prowadzili ewidencję wydanych porcji lub sztuk kotletów mielonych, nie sposób bowiem z takiej ewidencji ustalić istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, choćby rzeczywistej gramatury porcji produktu, jak również tożsamości porcji ze sztuką produktu. Zdaniem Skarżących, nawet gdyby przyjąć, że istnieje potrzeba pozyskania tych danych, zastosowanie winien znaleźć art. 136 K.p.a., co nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności ze względu na wąski zakres uzupełnienia i sprzyjałoby prędkości postępowania oraz hołdowało zasadzie merytorycznego rozstrzygania sprawy. Tymczasem to właśnie zaskarżona decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy nie ograniczył się bowiem do wytknięcia dostrzeżonych uchybień postępowania organu I instancji, lecz wprost wyraził swoje ustalenie, że wprowadzony do obrotu produkt rolno-spożywczy był zafałszowany. W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności uchylenia przez organ odwoławczy decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Skarżących w niniejszej sprawie nie było podstaw do takiego rozstrzygnięcia sprawy ze względu na brak koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego organ odwoławczy mógł dokonać w trybie art. 136 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie natomiast z art. 136 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak wynika z art. 138 § 2 K.p.a., aby organ odwoławczy miał podstawę do uchylenia decyzji I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, muszą zaistnieć dwie przesłanki. Po pierwsze, wydanie decyzji I instancji musi nastąpić z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, ponieważ decyzja I instancji została wydana w oparciu o dowody uzyskane z naruszeniem przepisów prawa w trakcie kontroli przeprowadzonej u Skarżących, a mianowicie – zeznania pracowników zatrudnionych przez Skarżących: szefową kuchni, kucharkę oraz pomoc kuchenną, przesłuchanych w charakterze strony, a nie świadków. Sąd uznał, że w sprawie zaistniała również druga przesłanka uzasadniająca uchylenie decyzji I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, Skarżący nie zakwestionowali ustaleń dokonanych przez inspektorów Inspekcji Handlowej dotyczących obniżenia od 2 g do 43 g w stosunku do deklaracji masy jednej porcji, masy 227 sztuk kotletów mielonych z marchewką. Wyjaśnili natomiast w piśmie z [...] lipca 2016 r., że obniżone gramatury w wyrobie deklarowanym jako "kotlety mielone z marchewką" spowodowane były przeoczeniem pracownika, który nie wziął pod uwagę, że deklarowany produkt jest sporządzany z mięsa drobiowego, a nie wieprzowego, co w następstwie spowodowało większy ubytek wagi podczas pieczenia w piecu konwekcyjnym oraz poinformowali, że powyższy fakt został natychmiast skorygowany poprzez przygotowanie brakującej ilości kotletów, żeby uzupełnić gramaturę produktu. W odwołaniu natomiast od decyzji I instancji Skarżący zakwestionowali ustalenia inspektorów Inspekcji Handlowej, podnosząc szereg zarzutów i wskazując m.in., że organ pierwszej instancji błędnie i bez żadnej podstawy prawnej i faktycznej utożsamił każdą sztukę przygotowanego środka spożywczego (kotleta mielonego z marchwią) z gotową do wydania i wydaną porcją tegoż środka spożywczego oraz że nie sposób było przyjąć, że przedmiotem oceny w kontekście ewentualnego zafałszowania produktu rolno-spożywczego mogła być gramatura każdego pojedynczego kotleta mielonego z marchewką przed jego wydaniem, czy też choćby wyporcjowaniem do wydania. Zdaniem Skarżących, organ I instancji nie uwzględnił okoliczności, że ilość wyprodukowanych kotletów była większa od ilości porcji przewidzianych do wydania, oraz że łączna waga kotletów wynosiła 20 156 g, co pozwalało na wydanie ponad 200 porcji o gramaturze 100 g przy złożonym zapotrzebowaniu na 193 porcje. W konsekwencji, zdaniem Skarżących, nawet w przypadku uznania, że zaniżona gramatura pojedynczych wyprodukowanych środków spożywczych może być rozpatrywana jako wprowadzenie do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego, brak w niniejszej sprawie podstaw do uznania, że do wprowadzenia do obrotu takiego środka spożywczego doszło, organ I instancji nie ustalił bowiem, w jakiej ilości środek spożywczy został wydany konsumentowi finalnemu, zaś z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że środek spożywczy wydano w deklarowanej ilości. W świetle powyższego stanowiska, organ II instancji mógł dojść do wniosku, że do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego zwłaszcza, że wyjaśnienia złożone przez szefową kuchni oraz kucharkę, przesłuchanych w charakterze strony nie potwierdzają powyższych wyjaśnień Skarżących. Organ odwoławczy nie mógł uznać zatem, że stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej skoro część istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów została przeprowadzona niezgodnie z prawem, a wynikające z tych dowodów ustalenia powinny być skonfrontowane z wyjaśnieniami Skarżących. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., uzasadniające uchylenie przez Prezesa UOKiK decyzji I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W konsekwencji Prezes UOKiK prawidłowo też nie zastosował trybu wynikającego z art. 136 K.p.a. Sąd nie stwierdził również w sprawie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Prezes UOKiK, oceniając w zaskarżonej decyzji, że sporne kotlety mielone z marchwią stanowiły zafałszowane artykuły rolno-spożywcze, odniósł się do materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji i stanu faktycznego niekwestionowanego przez Skarżących. Prezes UOKiK nie odniósł się do zarzutów odwołania, wskazał natomiast jakie kwestie powinien wyjaśnić organ I instancji, które pozostają w związku z wadliwie pozyskanymi dowodami z przesłuchania świadków oraz twierdzeniami Skarżących zawartymi w odwołaniu od decyzji I instancji. Organ odwoławczy nie przesądził zatem rozstrzygnięcia organu I instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie stwierdziwszy naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), oddalił skargę.