VI SA/Wa 2162/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "P." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) postanawia odrzucić skargę VI SA/Wa 2162/06 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...], uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Stan sprawy przedstawiał się następująco. M. S. prowadzący wspólnie z K. M. działalność gospodarczą pod nazwą "P. s.c. K. M. & M. S.", dnia [...] lutego 2006 r. złożył do Zarządu Terenów Publicznych w W. wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W., na okres od [...] kwietnia do [...] września 2006 r., z przeznaczeniem na ogródek gastronomiczny dla działalności prowadzonej przez M. S. i K. M. Prezydent W. decyzją z [...] maja 2006 r., nr [...], odmówił M. S. i K. M. udzielenia zezwolenia na zajęcie w terminie od [...] maja 2006 r. do [...] września 2006 r. pasa drogowego ul. [...] w W. – ciągu pieszo-jezdnego – w celu zorganizowania letniego ogródka gastronomicznego, oraz umorzył wobec ww. postępowanie o udzielenie takiego zezwolenia dotyczącego okresu pomiędzy [...] kwietnia 2006 r., a [...] maja 2006 r. Powołał się przy tym na art. 104 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, ze zm.) - dalej powoływanej jako ustawa o drogach publicznych. W uzasadnieniu organ wskazał, że zajęcie przez stronę pasa drogowego ul. [...] w celu prowadzenia letniego ogródka gastronomicznego spowodowałoby konieczność umieszczenia go w odległości ponad 50 m od restauracji prowadzonej przez przedsiębiorców, co naruszałoby interesy mieszkańców kamienicy przy ul. [...] w W., jak również przepisy sanitarne związane z podawaniem posiłków dla gości ogródka. Ponadto taka lokalizacja poważnie utrudniłaby ruch pieszych, jak również uniemożliwiłaby dojazd samochodów do funkcjonujących tam sklepów oraz karetek do przychodni zdrowia. Ustaleń tych organ dokonał na podstawie opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, pisma Wspólnoty Mieszkaniowej budynku [...] w W. oraz pisma Samorządu Terytorialnego Mieszkańców Osiedla [...] w W. Od decyzji tej odwołanie złożyli K. M. i M. S., zarzucając obrazę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności: - przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez dowolną interpretację stanu faktycznego; - obrazę art. 7, 77 §1 oraz 80 kpa, poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i bez oceny całokształtu materiału dowodowego; - obrazę art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji odmownej w oparciu o brak zgody Wspólnoty Mieszkańców budynku przy ul. [...] na prowadzenie ogródka oraz w oparciu o brak zachowania bezpośredniej odległości między ogródkiem gastronomicznym a macierzystym lokalem, mimo że ograniczenia takie nie znajdują podstaw w powszechnie obowiązujących przepisach prawa; - obrazę art. 12 oraz art. 35 § 3 kpa poprzez spowodowanie zbędnej zwłoki w rozpatrywaniu sprawy, w wyniku której postępowanie dotyczące okresu między [...] kwietnia 2006 r. a [...] maja 2006 r. musiało zostać umorzone; - pominięcie przy rozstrzyganiu interesu strony. Odwołujący się wnosili o uwzględnienie odwołania w całości i zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, bądź o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu argumentowali, że zarzut naruszenia przepisów sanitarnych jest bezpodstawny, bowiem w samej treści opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego zawarto stwierdzenie, że w sezonowym ogródku gastronomicznym możliwe jest podawanie napojów zimnych i gorących w naczyniach jednorazowego użytku. Skarżący podnieśli również, że badanie zagrożenia sanitarnego przez organ I instancji stanowi przekroczenie jego kompetencji. W ich ocenie nie wyjaśniono również, na czym miałoby polegać naruszenie interesów mieszkańców budynku [...] w sytuacji, gdy uciążliwości, na które powoływał się organ w uzasadnieniu decyzji, nie zostały w żaden sposób wykazane, a nadto na ulicy działają inne ogródki gastronomiczne. Nie wyjaśniono również, dlaczego dla zajęcia pasa drogowego wymagana jest zgoda wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...], a za niewystarczającą uznano zgodę zarządcy budynku sąsiedniego, upoważniającą stronę do korzystania z holu budynku przez pracowników oraz gości lokalu "P.". Ponadto rozpoznanie sprawy nastąpiło z przekroczeniem ustawowo zakreślonego terminu, co naraziło skarżących na znaczne straty finansowe. W dniu [...] lipca 2006 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek organizacji społecznej – Stowarzyszenie "P." w W. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Stowarzyszenie domagało się oddalenia odwołania w całości jako bezzasadnego i utrzymania w mocy decyzji I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2006 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zakres właściwości rzeczowej zarządcy drogi określa art. 19 ustawy o drogach publicznych. Do zakresu tego nie należą kwestie dogodnych warunków obsługi gości lokalu gastronomicznego, emisji hałasu, zanieczyszczenia posesji czy bezpieczeństwa sanitarnego żywności. Nie mogą zatem mieć żadnego znaczenia w prowadzonym przez zarządcę drogi postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Nie było również możliwe zweryfikowanie twierdzeń o znacznym natężeniu ruchu pieszych na ul. [...] z uwagi na brak w aktach sprawy obiektywnych danych na ten temat. Ponadto niemożliwym było przeanalizowanie prawdziwości twierdzeń o uniemożliwieniu dojazdu samochodów do sklepów oraz karetek do przychodni ze względu na brak w aktach jakichkolwiek materiałów w tym zakresie. Nadto Kolegium wskazało, że wniosek o zajęcie pasa drogowego był niekompletny, albowiem nie spełniał warunków z § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Wniosek ten nie określał powierzchni zajęcia pasa drogowego, nie dołączono do niego planu sytuacyjnego oraz zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. Nadto w aktach sprawy brak było umowy dzierżawy nr [...], na którą powoływali się we wniosku przedsiębiorcy. Natomiast organ I instancji nie zachował się zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., tj. nie wezwał stronę do usunięcia tych braków. Powyższe okoliczności świadczyły o nierzetelności przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania i legły u podstaw orzeczenia. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło, za pośrednictwem organu, Stowarzyszenie "P.". Skarga została podpisana, jak wynika z odcisku pieczęci i podpisu na skardze, przez Prezesa Zarządu Głównego P. – H. D. – zgodnie z pełnym odpisem KRS z dnia 19 grudnia 2006 r. członka Zarządu Głównego (Wiceprezesa). Skarga wnosiła o uchylenie w całości bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zarzucając decyzji: - naruszenie przepisów art. 19, 20 pkt 8 i art. 54 §1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przez błędną ocenę zadania zarządcy drogi polegającego na orzekaniu o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogi, a zwłaszcza nieuwzględnienie, że zezwolenia te dotyczą zajęcia pasa drogi na cele niezwiązane z planowaniem, budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a więc na cele "pozakomunikacyjne", dla których droga nie jest powszechnie dostępna; - naruszenie przepisu art. 7 kpa oraz art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez ich błędną wykładnie lub niezastosowanie, a mianowicie przez nieuwzględnienie, że w myśl tych przepisów zarządca drogi przy orzekaniu o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogi na inne cele niż planowanie, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona dróg, nie tylko może, ale jest zobowiązany uwzględnić m. in. interes społeczny i to, że droga publiczna jest dostępna dla powyższych celów tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i w tym zakresie ma prawo stosować uznanie administracyjne; - naruszenie przepisów postępowania przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia przyczyn uchylenia decyzji pierwszej instancji także w części umarzającej postępowanie. Strona skarżąca argumentowała, że z uwagi na specyfikę pasa drogowego ul. [...] troska o uwzględnienie interesu społecznego i interesu obywateli jest podyktowana koniecznością przyjęcia funkcji reglamentacyjnej udzielanych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, opierającej się na konieczności zachowania harmonii społecznej godzącej potrzeby komunikacyjne, oraz interesy restauratorów i okolicznych mieszkańców. Ten aspekt, jak również przeszkody natury komunikacyjnej przy znacznym zagęszczeniu ogródków oraz względy sanitarne dotyczące jakości posiłków, organ I instancji obowiązany był uwzględnić w postępowaniu. Ponadto strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy przyjął nieprawidłową interpretację zakresu kognicji zarządcy drogi. Zakres ten został bowiem zdefiniowany głównie przez treść art. 20 ustawy o drogach publicznych i przy orzekaniu o możliwości zajęcia pasa drogi organ nie może ograniczać się jedynie do badania aspektów komunikacyjnych, przy pominięciu interesu społecznego. Dlatego też organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, ani też zakresu swego orzekania. Nadto w ocenie strony skarżącej poddanie orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego kontroli sądowoadministracyjnej było w pełni uzasadnione. Przemawia za tym potrzeba ochrony Interesów członków stowarzyszenia w sytuacji, gdy w następnym sezonie wnioskodawca złoży kolejny wniosek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Organ argumentował, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i podtrzymał stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu. Podkreślił, że właściwość rzeczowa organu pierwszej instancji jest jednoznacznie określona w art. 19 ustawy o drogach publicznych. K. M. i M. S. – uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego – w odpowiedzi na skargę również domagali się jej oddalenia w całości. Przytoczone przez nich argumenty były tożsame z tymi, którymi posłużyło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn podanych niżej. Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a. - skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Stowarzyszenie P. z siedzibą w W. nie brało udziału w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w dniu [...] lipca 2006 r., tj. po wydaniu decyzji w pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. przez Prezydenta W. oraz po wniesieniu odwołania przez M. S. i K. M. Organ odwoławczy co prawda nie wydał postanowienia w przedmiocie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w sprawie, jednakże doręczył temu stowarzyszeniu swoją decyzję administracyjną przez co uznało się ono za stronę postępowania, powołując się na wyrok NSA z dnia 17 listopada 1988 r. w sprawie IV SA 855/88. Jednakże w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym nie może ona skorzystać z prawa do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, z uwagi na to, że nie wyczerpuje wtedy środków odwoławczych wskazanych w art. 52 § 1 p.p.s.a., a od wymagania wyczerpania środków odwoławczych przed wniesieniem skargi jest zwolniony tylko prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich (Komentarz do art. 31 k.p.a. B. Adamiak, J. Borkowski – Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której w całym postępowaniu administracyjnym brały udział np. dwie strony i tylko jedna z nich złożyła odwołanie. W takim bowiem przypadku strona, która nie składała odwołania może skierować skargę do sądu administracyjnego chociażby strona, która składała odwołanie nie skarżyła rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Jak wypowiedział się bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie OSK 1253/04 wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należy uznać za spełniony, jeżeli odwołanie od decyzji lub zażalenie na postanowienie złożyła inna strona niż wnosząca skargę do sądu, o czym mogą świadczyć poglądy wyrażone w orzecznictwie i literaturze przedmiotu (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1984 r. SA/Lu 566/84, ONSA 1984 nr 2, poz. 116, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Wyd. Praw. Lexis Nexis W-wa 2004, s. 99). W powołanym wyroku NSA z dnia 4 grudnia 1984 r. SA/Lu 566/84 sąd ten stwierdził, że wyczerpanie toku instancji, jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego (art. 198 k.p.a.), zachodzi także wówczas, gdy odwołanie od decyzji organu I instancji (...) złożył tylko jeden współwłaściciel, skargę do sądu administracyjnego natomiast skierował inny współwłaściciel, który się nie odwoływał. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd Stowarzyszenie P. z siedzibą w W. nie mogło złożyć odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż nie brało udziału w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta W. oraz decyzja tego organu nie została stowarzyszeniu doręczona. W związku z tym nie mogło spełnić przesłanki z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkującej wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Nie zachodzi również sytuacja wskazana w art. 33 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W rozumieniu tego przepisu, gdyby skargę złożyli K. M. i M. S., wspólnicy spółki cywilnej domagający się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to wówczas Stowarzyszenie P. mogłoby przystąpić do postępowania sądowego w charakterze uczestnika postępowania. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na naruszenie art. 52 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.