VI SA/Wa 2163/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2007 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę W dniu [...] marca 2006 r. Pan A. L., działający jako przedstawiciel ustawowy swojej małoletniej córki M. L. złożył w Zarządzie Dróg Miejskich w [...] wniosek o wydanie karty N+. Do powyższego wniosku dołączył swój dowód osobisty oraz dowód osobisty córki, 2 zaświadczenia lekarskie oraz orzeczenie o niepełnosprawności córki z dnia [...] grudnia 2005 r. Po przedstawieniu dokumentów został poinformowany, że na ich podstawie nie może być wydana karta N+ dla M. L., albowiem brak jest dokumentu potwierdzającego istotne trudności w poruszaniu się córki. Pan L. nie przyjmując tej informacji do wiadomości zażądał przyjęcia wniosku, co uczyniono, sporządzając odpowiednią adnotację na wniosku. Pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. nazwanym "zażaleniem" Pan A. L. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], skarżąc się na przewlekłe i biurokratyczne załatwianie jego wniosku z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie wydania karty N+ przez Prezydenta W.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o zwróceniu podania wnoszącemu i wskazało, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Jako podstawa rozstrzygnięcia wskazany został art. 66 § 3 w związku z art. 19 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że nie jest właściwe do rozpoznania zażalenia Pana L. na przewlekłe załatwianie sprawy przez Zarząd Dróg Miejskich w [...] w przedmiocie wydania karty N+. Wskazało, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 z późn. zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w indywidualnych sprawach administracyjnych załatwianych przez organy gminy, z wyłączeniem spraw prowadzonych przez gminy w związku z art. 8 ustawy o samorządzie terytorialnym. Zgodnie z art. 2 cyt. wyżej ustawy Kolegium jest w szczególności właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienie, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji oraz skarg i wniosków w trybie uregulowanym przez przepisy k.p.a. Zatem Kolegium byłoby właściwe do rozpoznania zażalenia na bezczynność organu, gdyby karta N+ wydawana była w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem tak nie jest, albowiem art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) wprowadza zasadę, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Przy czym, zgodnie z art. 13 b ust. 2 ustawy strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Ustawa o drogach publicznych jednocześnie przesądza (art. 13 b ust. 3 i 4), że rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach może ustalić strefę płatnego parkowania. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym, że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł, może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi, określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Na terenie W. obowiązuje w tym zakresie Uchwała Nr XX/349/2003 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urzęd. Woj. Maz. Nr 298, poz. 7866). Uchwała ta w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 wprowadza stawkę zerową opłat za parkowanie dla określonego kręgu osób legitymujących się kartą N+. Wedle § 3 ust. 2 Uchwały karta N+, będąc drukiem ścisłego zarachowania, wydawana jest przez Prezydenta W. (zgodnie z § 7 regulaminu) na udokumentowany wniosek osoby określonej w pkt 2 i 3, a także na wniosek rodziców dzieci niepełnosprawnych lub opiekunów prawnych osób niepełnosprawnych będących właścicielami pojazdu samochodowego, o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony. Procedura związana z wydawaniem karty N+ została określona w regulaminie funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały. W tym stanie rzeczy żądanie wydania karty N+ przez Prezydenta W. nie może być rozpoznane przez organ wyższego stopnia (Samorządowe Kolegium Odwoławcze) w trybie postępowania administracyjnego, lecz jedynie dochodzone na drodze sądowej. W takiej sytuacji bowiem tylko sąd powszechny w drodze orzeczenia może przesądzić o istnieniu bądź nieistnieniu określonego prawa. Niezależnie od powyższego, Kolegium uznało, że jeżeli Pan A. L. uznaje, że Prezydent W. nienależycie wykonuje swoje zadania względnie załatwia sprawy biurokratycznie lub przewlekle, może wnieść skargę na ten organ w trybie art. 227 k.p.a. do Rady Miasta W.. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się Pan A. L., który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] błędnie oceniło właściwość rzeczową w rozpatrywanej sprawie. W swoim postanowieniu SKO w [...] potraktowało wybiórczo treść norm określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, pomijając treść przepisów art. 17 pkt 1 oraz art. 37 § 1 k.p.a. Przepis art. 13 b ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych stanowi, że to rada miasta na wniosek prezydenta miasta, zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Wypełnieniem delegacji ustawowej z art. 13 f ust. 2 cyt. ustawy jest Uchwała Nr XX/349/2003 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 listopada 2003 r., która w paragrafie 3 pkt 1 wprowadziła zerową stawkę opłaty dla osób, których niepełnosprawność jest spowodowana upośledzeniem narządów ruchu, powodującym trudności w poruszaniu się, potwierdzonym w orzeczeniu o niepełnosprawności oznaczonego kartą N+. Skoro w zakresie rady miasta i prezydenta miasta, a więc jednostek samorządu terytorialnego jest wydawanie kart N+, to na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. należy zastosować przepis art. 17 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Identyczny zapis zawarto w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. W swoim postanowieniu z dnia [...] maja 2006 r. SKO w [...] nie wskazało żadnej ustawy szczególnej, która to ustawa wyłączałaby właściwość rzeczową Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej konkretnej sprawie. Po rozpoznaniu wniosku Pana A. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Kolegium władne jest do działania na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. jako organ wyższego stopnia jedynie wówczas, gdy opieszałość organu I instancji powstaje przy załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej, a zatem sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Kolegium, istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy wydanie karty N+ następuje w drodze decyzji administracyjnej. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) w sytuacji, gdy dana sprawa rozstrzygana jest w drodze decyzji administracyjnej – ustawodawca wyraźnie to stanowi. Kwestia zaś wydawania karty N+ nie jest w ogóle uregulowana przepisami ustawy o drogach publicznych. Regulują ją bowiem przepisy § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz w § 3 ust. 2 uchwały Nr XX/349/2003 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 listopada 2003 r. oraz § 7 regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN) – załącznik nr 2 do tej uchwały. Przepisy zaś tej uchwały nie mogą wyznaczać trybu decyzyjnego i tego nie czynią. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2006 r. odpowiada prawu. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2006 r. Pan A. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a także naruszenie przepisów postępowania w sposób, który ma bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych to względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] maja 2006 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do SKO oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Pan A. L. podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w postanowieniu z dnia [...] października 2006 r. nie odniosło się do wszystkich jego zarzutów zawartych w zażaleniu z dnia [...] kwietnia 2006 r., a mianowicie do przewlekłego i nieterminowego załatwienia jego sprawy przez Prezydenta W. oraz do niewydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez Prezydenta W., co do karty N+. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało jedynie organ kompetentny tj. sąd powszechny, nie podając przepisu prawnego upoważniającego ten Sąd do rozpatrzenia tego rodzaju spraw. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem SKO, że decyzja administracyjna może być wydana tylko w sytuacji, gdy ustawodawca wyraźnie tak stanowi w ustawie o drogach publicznych. Takie stwierdzenie nie ma oparcia w doktrynie prawa administracyjnego (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r. SA/Wr 430/84 OSP 1986 z 9-10 poz. 176 z glosą S. Biernata), bowiem zawsze tam, gdzie na obywatela należy nałożyć obowiązki albo przypisać mu prawo, winna być wydana decyzja administracyjna. Identyczne stanowisko reprezentują Małgorzata Jaśkowska i Andrzej Wróbel w swojej książce "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2000, s. 568 i 569. Bez wątpienia przyznanie karty N+ jest przyznaniem określonego prawa. Dlatego też organ utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie dokonał przedwcześnie niewłaściwego rozpoznania sprawy, co winno skutkować jej zwróceniem do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej z przyczyn szczegółowo omówionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej kierując się kryterium prawnym a nie słusznościowym, tj. badają czy zaskarżona decyzja bądź też inny akt lub czynność są zgodne z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. W niniejszej sprawie przedmiotem badania przez Sąd była legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającego go postanowienia tegoż organu z dnia [...] maja 2006 r. W obu postanowieniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało brak swojej właściwości do rozpatrzenia zażalenia skarżącego na przewlekłe i biurokratyczne wydanie karty N+ przez Prezydenta W., stojąc na stanowisku, że wydanie owej karty nie jest aktem administracyjnym a w związku z czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze z uwagi na treść przepisu art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 73, poz. 856 z późn. zm.) nie jest właściwe do rozpoznania niniejszego zażalenia. Z tych powodów na mocy art. 66 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło podanie skarżącemu i wskazało, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. O ile zwrot podania jest zasadny o tyle wskazanie, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny narusza prawo. W myśl bowiem art. 1 k.p.c. "Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne)". Wydanie karty N+ z pewnością nie jest sprawą cywilną, albowiem nie wynika ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego ani z prawa pracy tylko ze stosunków administracyjno-prawnych, jak również brak jest jakiegokolwiek uregulowania w ustawie o drogach publicznych, że do wydawania karty N+ (do stwierdzenia uprawnienia do jej wydania) stosuje się przepisy k.p.c. Jednakże to błędne pouczenie organu nie miało wpływu na wynik sprawy, którego istotą jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest właściwe do rozpoznania zażalenia na bezczynność organu w sprawie wydania karty N+. Warunki i procedura wydawania karty N+ zostały uregulowane w uchwale Nr XX/349/2003 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 listopada 2003 r. (Dz. U. Woj. Mazowieckiego Nr 298, poz. 7866 z dnia 26 listopada 2003 r.) i w załączniku do tej uchwały. Ww. uchwała jest aktem prawa miejscowego, do wykonania tej uchwały właściwy jest Prezydent W.. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) "samorządowe kolegia odwoławcze, zwane dalej "kolegiami" są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Natomiast w myśl art. 2 ww. ustawy "w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1 kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji". Wykładnia pojęcia "indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej" przeprowadzone poprzez analizę treści tego określenia w zestawieniu ze sformułowaniem użytym w pierwszej części zdania art. 1 ust. 1 oraz postanowieniem art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych skłania do wniosku, że chodzi tu o należące do właściwości jednostek samorządu terytorialnego sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej (patrz Zbigniew Kmieciak "Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych z Komentarzem oraz akty wykonawcze" Warszawa 1995 str. 11, 12, Agnieszka Korzeniowska "Postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, Zakamycze 2002, str. 54). Ani przepisy ustawy o drogach publicznych ani też uchwały Nr XX/349/2003 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 listopada 2003 r. nie określają formy prawnej rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż w danym przypadku powinna znaleźć zastosowanie zasada "domniemania decyzji", jak wywodzi w skardze skarżący jest zdaniem Sądu nieusprawiedliwione w demokratycznym państwie prawa i prowadziłaby do pominięcia innych prawnych form działania jednostek samorządu terytorialnego (np. czynności materialno-techniczej wydania karty). Z tych to względów Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.