VI SA/Wa 2164/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) WSA Piotr Borowiecki Protokolant: Andrzej Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2005 r. sprawy ze skarg Z. Z. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] 1. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa 2. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu z wyjątkiem piwa; 3. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu; 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. o numerach [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] Prezydent [...] cofnął Z. Z., skarżącemu w niniejszej sprawie, zezwolenie z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie wielobranżowym przy ul. [...] w [...] z terminem ważności od [...] sierpnia 2003r. do [...] sierpnia 2013r. Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] Prezydent [...] cofnął Z. Z. zezwolenie z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w ww. sklepie z terminem ważności od [...] sierpnia 2003r. do [...] sierpnia 2013r. Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] Prezydent [...] cofnął Z. Z. zezwolenie z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w ww. sklepie z terminem ważności od [...] sierpnia 2003r. do [...] sierpnia 2013r. Podstawę prawną każdej z ww. decyzji stanowiły przepisy art. 104 k.p.a., art. 18 ust. 10 pkt 3 i art. 183 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 2002r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.) w zw. z art. 28 ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm). Organ w jednobrzmiących uzasadnieniach decyzji stwierdził, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności informacje przekazane przez Straż Miejską i skargi mieszkańców, wskazuje na to, iż zachodzą przesłanki do cofnięcia zezwoleń na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 cyt. ustawy. Z informacji przekazanych przez Straż Miejską wynika bowiem, zdaniem organu, że w okresie 2 miesięcy w najbliższej okolicy sklepu aż 7 razy doszło do zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych w sklepie przy ul. [...] i zakłócenia miały związek ze sprzedażą alkoholu w tym punkcie, a kierownik sklepu tylko jeden raz powiadomił Straż Miejską. Organ wskazał przy tym, że w najbliższej okolicy mieszkańców, którzy zwrócili się o cofnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych usytuowane są dwa sklepy: przy ul. [...] i [...] i równolegle toczy się postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie przy ul. [...]. W odwołaniach od tych decyzji (jednobrzmiących) Z. Z. wniósł o ich uchylenie zaznaczając naruszenie art. 7 i 8 pkt 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2004r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2004r. nr [...], decyzją z dnia [...] października 2004r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] i decyzją z dnia [...] października 2004r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2004r. nr [...]. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołujący nie wskazał żadnych argumentów uzasadniających uchylenie lub zmianę zaskarżonych decyzji. Fakt wielokrotnego, bo siedmiokrotnego w ciągu 6 miesięcy zakłócenia porządku publicznego stwierdzono, bezspornie na podstawie materiałów Straży Miejskiej. Miało to miejsce w okresie od 28 sierpnia 2003r. do 30 października 2003r. Siedem kontroli dotyczyło tylko przedmiotowego sklepu, a tylko jedna z nich była zainicjowana przez prowadzącego sklep. Straż Miejska stwierdziła głośne zachowanie osób spożywających alkohol w pobliżu sklepu, załatwianie potrzeb fizjologicznych pod oknami pobliskiego budynku i te zdarzenia, które potwierdzają w swym wystąpieniach pisemnych znajdujących się w aktach mieszkańcy pobliskich budynków pozostają, zdaniem SKO, w związku przyczynowym ze spożywaniem alkoholu zakupionego w sklepie skarżącego. Natomiast fakty zakłócenia porządku publicznego w tym rejonie, które miały miejsce w okresie przed wydaniem zezwolenia i jego wejściem w życie 21 sierpnia 2003r. są bezprzedmiotowe i bez istotnego znaczenia pozostaje podnoszona w odwołaniach kwestia oceny stosunków między skarżącym a zarządem Wspólnoty Mieszkańców pobliskich budynków jak i zamierzonego przez niego remontu sklepu. W skargach na te decyzje, również jednobrzmiących, (sygn. akt VI SA/Wa 2164/04, VI SA/Wa 2165/04, VI SA/Wa 2166/04) skarżący wniósł o ich uchylenie zarzucając naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 18 ust. 10 pkt 3 powołanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu skarg podniesiono, iż w obszernej dokumentacji dotyczącej kontroli tego rejonu jest tylko jedna notatka, z której wynika jakieś "zaniedbanie" skarżącego, a w piśmie Straży Miejskiej z dnia 26 września 2003r. mowa jest jedynie o spożywaniu alkoholu, a nie, jak uznało SKO, o zakłócaniu porządku publicznego. W związku z tym próba interpretacji pojęcia "zakłócanie porządku publicznego", jest niezrozumiałą. Natomiast z faktu załatwiania potrzeb fizjologicznych pod oknami pobliskich budynków nie wynika jednoznacznie związek przyczynowy z prowadzoną sprzedażą alkoholu w sklepie przy ul. [...]. Skarżący podniósł nadto, że skoro przesłanką cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie są zakłócenia porządku publicznego w zw. ze sprzedażą alkoholu przez sklep lecz to, że prowadzący sklep nie powiadamia organów uprawnionych do ochrony porządku publicznego, to właściciel sklepu nie odpowiada za naganne zachowanie swoich klientów, a sklep znajduje się w ciągu komunikacyjnym osiedla i nie można wykluczyć również tego, że zdarzenia polegające na zakłócaniu porządku publicznego spowodowane były przez klientów sąsiednich sklepów, w których są sprzedawane napoje alkoholowe. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie. Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2005r. Sąd postanowił połączyć ww. sprawy do wspólnego rozpoznawania i rozstrzygnięcia od sygnaturą VI SA/Wa 2164/04. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 tego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest zatem pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy Ne będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bo zaskarżone decyzje, jak i decyzje Prezydenta [...] je poprzedzające naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi przepis 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 2002r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.). Niemniej jednak każdy z orzekających w sprawie organów był związany rygorami procedury administracyjnej określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie winno zatem być prowadzone w sposób zapewniający pełną realizację zasad ogólnych tej procedury i reguł dotyczących postępowania dowodowego. Z art. 6, 7 k.p.a. statuujących zasadę praworządności i prawdy obiektywnej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który winien być, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. wyczerpująco zebrany i wnikliwie oceniony, a ustalenia i ocena prawna winny być zgodnie z wymogiem art. 107 k.p.a. przedstawione w uzasadnieniu. W takim zakresie organ II instancji, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie (art. 138 k.p.a.), jak i I instancji postępowania nie przeprowadził, a skutkiem tego stanu rzeczy jest naruszenie wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uznanie przez Sąd, iż ww. decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 tej ustawy cofa się w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócenia porządku publicznego, w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Z przepisu tego wynika, że cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych następuje w przypadku ustalenia, że powtarzające się w powyższym okresie zakłócenia porządku publicznego pozostają w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez ściśle określoną placówkę. Ustalenia te muszą być oparte na dowodach niebudzących wątpliwości, co do tego, że zakłócenia porządku pozostają w związku ze sprzedażą tychże napojów w tej placówce, przeciwko której prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. Szczególnej wnikliwości w gromadzeniu materiału dowodowego w powyższym zakresie wymaga sytuacja, gdy, jak w tym przypadku, co przyznał w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji, w najbliższej odległości od placówki przy ul. [...] znajduje się kilka punktów sprzedaży napojów alkoholowych, sklep przy ul. [...], ul. [...], ul. [...]. Podniesiona przez organ okoliczność, iż równolegle toczy się postępowanie w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż tych napojów w sklepie przy ul. [...] nie zwalniała organów od przedstawienia dowodów na związek zakłóceń porządku ze sprzedażą alkoholu w usytuowanym przy ul. [...] sklepie należącym do skarżącego. W tym jednak zakresie ustalenia organów zostały poczynione w sposób ogólny, uniemożliwiający stwierdzenie związku zakłóceń ze sprzedażą alkoholu w ww. placówce skarżącego. Zarówno organ I jak i II instancji w uzasadnieniu swych decyzji odwołał się do świadków nie wskazując ich z imienia i nazwiska. Jeżeli jednak organy miały na uwadze, jak to określiły zeznania Z. Z., to należy podnieść, iż w aktach sprawy nie ma prawidłowo sporządzonego protokołu z jego zeznań a jedynie podpisane przez niego, zapewne streszczenie jego zeznań. Z. Z. nie został przy tym uprzedzony o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania i tym samym nie został spełniony wymóg z art. 83 § 3 k.p.a. Należy przy tym podnieść, iż stosownie do art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka (przynajmniej na siedem dni przed terminem) i ma ona prawo brać udział w przesłuchaniu i może zadawać świadkowi pytania (o czym powinna zostać pouczona). Skarżący jednak nie został o terminie przesłuchania zawiadomiony. W tym stanie rzeczy, wobec popełnienia powyższych uchybień przepisom proceduralnym, "protokół z przesłuchania" Z. Z. nie ma waloru dowodu. Nawet, gdyby przyjąć, iż może on stanowić podstawę ustaleń to nie stanowi dowodu na to, iż zakłócanie porządku pozostaje w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych w sklepie skarżącego. W protokole jest bowiem tylko mowa o spożywaniu alkoholu w obrębie budynków ul. [...]i [...]i przed sklepem skarżącego. Organy w swych ustaleniach na okoliczność istnienia takiego związku odwołały się do świadka anonimowego mieszkańca bloku przy ul. [...]. Jednakże także i te zeznania nie mogą w świetle przepisów k.p.a. stanowić dowodu w sprawie nie tylko z uwagi na wyżej wskazane uchybienia popełnione przy przesłuchaniu Z. Z., ale także z tego powodu, iż obowiązująca procedura administracyjna nie dopuszcza możliwości słuchania świadka anonimowego i odwołanie się do takich zeznań stanowi o naruszeniu elementarnych reguł tej procedury. Podnieść nadto należy, iż materiał dowodowy w postaci informacji Straży Miejskiej z dnia 30 października 2003r. i 26 września 2003r. nie został w sposób wnikliwy i wyczerpujący rozpatrzony. Ustalenia poczynione na ich podstawie pozostają w sprzeczności z ich treścią nie tylko co do liczby kontroli, ale także co do tego, iż stanowią one dowód na związek zakłóceń porządku ze sprzedażą alkoholu w sklepie skarżącego. Zwrócić należy uwagę także i na to, iż postępowanie cofnięcia przedmiotowych zezwoleń udzielonych na okres od [...] sierpnia 2003r. do [...] sierpnia 2013 r. zostało wszczęte już w dacie [...] sierpnia 2003r., a zatem przed rozpoczęciem biegu powyższego okresu i skoro zezwolenia zostały na taki okres udzielone, to zakłócenia porządku publicznego, które miały miejsce przez [...] sierpnia 2003r. nie mogą być uwzględnione w ustaleniach organu i ocenie zaistniałego stanu rzeczy z punktu widzenia art. 18 ust. 10 pkt 3 powołanej ustawy. Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja i decyzje je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy został bowiem zebrany w sposób wadliwy i wadliwie też, w sposób pobieżny, rozpatrzony, a skutkiem takiej sytuacji jest wydanie zaskarżonych decyzji, także z naruszeniem powołanego przepisu prawa materialnego. Z tych też względów Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a., a w pkt 2 zgodnie z art. 152 p.p.s.a.