VI SA/Wa 2164/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezydent W. udzielił Pani B. B. zgody na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu zorganizowania ogródka letniego przed prowadzonym przez wyżej wymienioną lokalem gastronomicznym. W dniu [...] maja 2006 r. wpłynął wniosek Pani H. R., reprezentowanej przez pełnomocnika, w którym ww. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ww. decyzji. Pani R. uzasadniła swój wniosek tym, że prowadząc działalność gospodarczą w lokalu sąsiadującym z lokalem Pani B. B. nie została wezwana do udziału w charakterze strony wskazanego wyżej postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego. Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił Pani H. R. wznowienia przedmiotowego postępowania uznając, iż wnioskodawczyni nie posiadała statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...]. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] lipca 2006 r. W dniu [...] sierpnia 2006 r. (data stempla pocztowego) Pani H. R. złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną jego wykładnie i nieuwzględnienie żądania Pani H. R., naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu wnioskodawczyni, naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez uniemożliwienie korzystania wnioskodawczyni z jej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podało, że: Kwestią zasadniczą, od której wyjaśnienia zależy przedmiotowe rozstrzygnięcie jest istota i zakres pojęcia strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od przedmiotu postępowania administracyjnego wyznaczonego postanowieniami art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie wtedy, gdy na podstawie przepisów prawa materialnego organ administrujący będzie uprawniony do rozstrzygania o sytuacji prawnej adresata, dysponuje on (adresat) interesem prawnym lub obowiązkiem kwalifikującym go jako stronę postępowania. Ocena, czy określony podmiot jest stroną postępowania, powinna być zatem poprzedzona ustaleniem, czy sprawa, której postępowanie ma dotyczyć, jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolejnym elementem kwalifikacji podmiotu jako strony postępowania administracyjnego jest istnienie interesu prawnego. J. Borkowski, przyjmuje następującą definicję interesu prawnego: "Treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 229). Interes musi być osobisty, własny, indywidualny. Tylko taki interes może zaspokoić władza przez decyzję administracyjną. W postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stroną postępowania jest podmiot, który żąda udzielenia mu prawa do wyłącznego zajęcia pasa drogowego. Decyzja organu jednostki samorządu terytorialnego w tym przedmiocie wchodzi w zakres imperium jak i dominium, gdyż stanowi przesłankę legalnego zajęcia pasa drogi publicznej a równocześnie jest podstawą do objęcia tej powierzchni w posiadanie przez adresata decyzji. Decyzja dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy gdyż daje mu tytuł prawny do wykonywania tego prawa. W żadnym jednak aspekcie nie zmienia to sytuacji prawnej wnioskodawczyni Pani H. R. Decyzja ta nie oddziaływa bezpośrednio na interesy ww. wnioskodawczyni, gdyż nie jest do niej skierowana, nie znosi, nie ogranicza lub zmienia jej prawa. Również w sensie pośrednim - chociaż kwestia pośrednich interesów prawnych jest mocno dyskusyjna - przedmiotowa decyzja zmieniając sytuację prawną Pani B. B. nie wpływa na sytuację prawną Pani H. R. w sposób opisany powyżej. W istocie wnioskodawczyni niewłaściwe ocenia swoją sytuację prawną oraz konsekwencje wydania decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Problem bowiem podnoszonych w odwołaniu kwestii ingerencji w prawo własności nie miał miejsca w odniesieniu do oceny działań organu administracji oraz treści wydanej decyzji i jej skutków. Roszczenia te dotyczą natomiast, co wynika z osnowy pism wnoszonych w postępowaniu, sposobu wykonywania prawa własności i wynikających lub mogących wynikać z tego nadużyć. W tej kwestii wyłącznie przysługuje ochrona w ramach postępowania cywilnego. Jedynie w przypadku wniosków konkurencyjnych, dotyczących wydania pozwolenia na zajęcie tego samego pasa drogowego, mogłaby nastąpić kumulacja stron w ramach jednego postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. R., działająca przez swego pełnomocnika, zwana dalej skarżącą. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu podała między innymi, że: Przedstawiony pogląd organu nie jest uzasadniony, gdyż jak twierdzi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 czerwca 1998 r. (IV SA 2164/97) interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegający na tym, że akt stosowania normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu. Oczywistym jest, iż w przedmiotowej sprawie akt stosowania normy na podstawie, której udzielono firmie "[...]" zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...], ma wpływ na sytuację prawną pani H. R. Wydanie powyższego zezwolenia narusza niewątpliwie prawo własności skarżącej do sąsiadującej z firmą "[...]" nieruchomości, tym samym narusza dyspozycję przepisu art. 140 k.c., statuującą bezwzględny zakaz naruszania prawa własności. Chybiony jest zatem pogląd wyrażony przez SKO w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2006 r., iż decyzja ta nie oddziaływa bezpośrednio na interesy skarżącej, gdyż nie ogranicza jej prawa. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r. (III SA 1876/99) "stwierdzenie istnienia interesu prawnego polega na ustaleniu związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu [...]". Organ wydający zaskarżaną decyzję uznał również, iż zmieniając sytuację prawną B. B., nie zmienił sytuacji prawnej H. R. w sposób oddziaływujący bezpośrednio na jej interesy. Stanowisko powyższe nie może się ostać. Jak wynika z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r. (IV SA 1714/97), w którym Sąd podkreśla wyraźnie, że właściciel nieruchomości sąsiadujący z nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca jego dobru osobistemu lub majątkowemu ([...]) ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu prawidłowości wydania decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób nieuprawniony ustaliło, iż ingerencja w prawo własności skarżącej nie może uzasadniać przyznania jej atrybutu strony postępowania administracyjnego. Jest to daleko idące nadużycie pozostające w sprzeczności z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem i poglądami doktryny. Jest bowiem przyjęte, iż interes prawny, który jest atrybutem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynikać może nie tylko z szeroko rozumianego materialnego prawa administracyjnego ale także z prawa cywilnego. Na możność wynikania interesu prawnego z przepisów prawa cywilnego wskazywał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając, że "Jednym ze źródeł interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k.p.a., może być zarówno prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe", "Jednostka występująca jako podmiot praw rzeczowych jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a." (teza druga wyroku NSA z 2 lipca 1998 r., IV SA 1306/96). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w drugiej tezie wyroku z dnia 30 czerwca 1999 r. (IV SA 629/97) wskazując, iż źródłem interesu prawnego mogą być przepisy prawa cywilnego dotyczące prawa własności. W wyroku z dnia 13 października 1999 r. (IV SA 1349/97) Sąd stwierdza, że legitymację w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa, przez przepisy prawa rozumieć należy przepisy powszechnie obowiązujące, a więc niewątpliwie również przepisy prawa cywilnego. Zdecydowanie podkreślić należy, że co wykazano wyżej, skarżąca jako właścicielka nieruchomości ma zagwarantowaną przez art. 140 k.c. ochronę. W przedmiotowej sprawie poprzez wydanie decyzji zezwalającej firmie "[...]" na zajęcie pasa drogowego doszło do ingerencji w jej prawo własności, skuteczne erga omnes. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie udzielenia firmie "[...]" zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w celu zorganizowania letniego ogródka gastronomicznego jest konieczne aby umożliwić skarżącej wzięcie w nim udziału. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym, przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga zasługuje na uwzględnienie. Pojęcie strony zostało szczegółowo wyjaśnione w art. 28 k.p.a. Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc stroną w niniejszym postępowaniu jest Pani B. B., która otrzymała decyzję zawierającą zgodę na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...], gdyż skarżąca H. R. domaga się wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji. W wyroku z dnia 13 marca 2001 r. sygn. akt I SA 2312/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Uznanie przez organ danego podmiotu za stronę postępowania, nie czyni go taką stroną, jeżeli nie spełnia on przesłanek art. 28 k.p.a.". W świetle wykształconego na gruncie art. 28 k.p.a. orzecznictwa administracyjnego pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r. I SA 1326/93 oraz wyrok NSA z 15 października 1998 r. III SA 955/97). Zatem, podstawowe znaczenie dla kwestii, czy ktoś jest stroną, ma ocena, czy zainteresowany ma "interes prawny" w załatwieniu sprawy, nie zaś jedynie interes faktyczny. O ocenie interesu prawnego nie decyduje wewnętrzne przekonanie danej osoby, lecz przepis prawa materialnego, w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 r., III SA 4729/97). Wymaga także podkreślenia, że istotą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa - oczywiście nie tylko do prawa administracyjnego, ale za każdym razem norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - norma, której treść można do końca ustalić. Rozpatrując kwestie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu należy podkreślić, że stroną w postępowaniu o wznowienie postępowania jest zarówno podmiot składający wniosek o wznowienie jak i podmioty uczestniczące w postępowaniu, które ma być wznowione. Reasumując należy stwierdzić, że obszerne piśmiennictwo na temat interesu prawnego oraz orzecznictwo sądowe upatruje istotę interesu prawnego w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa, nie tylko administracyjnego. Źródłem interesu prawnego jest zatem norma prawna na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądań przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przez naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materiaInoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzji administracyjnej) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawda materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniałyby zastosowanie normy prawa materialnego. Interes prawny nie jest więc kategorią abstrakcyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie skarżącej dopuściło się naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania bez udziału B. B., która miała przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż postępowanie dotyczyło decyzji, której była adresatem. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji winien zawiadomić o toczącym się postępowaniu skarżącą i B. B. jako strony postępowania. Dlatego też, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności orzeczono w oparciu o 152 p.p.s.a