VI SA/Wa 2165/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi S. R. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w O. z dnia [...] sierpnia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego S. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. R. złożył wniosek z dnia [...] czerwca 2004 r. o wpis na listę adwokatów na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawo o adwokaturze powołując się na zdany egzamin radcowski. W piśmie z [...] listopada 2005 r., już po wejściu w życie ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1661), Zainteresowany powołał jako podstawę ubiegania się o wpis na listę adwokatów przepisy art. 65 i 66 ust. 1 pkt 2 p.o a. (k. 34). Uchwałą z [...] lutego 2006 r. ORA w [...] nie uwzględniła wniosku Zainteresowanego (k. 38), który odwołał się od tej uchwały (k. 43-50). Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z [...] czerwca 2006 r. uchyliło zaskarżoną uchwałę i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Okręgowa Rada Adwokacka w [...], uchwałą podjętą na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2006 r. odmówiła S. R. wpisu na listę adwokatów Okręgowej Izby Adwokackiej w [...]. S. R. odwołał się od tej uchwały do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie, uchwałą podjętą na posiedzeniu w dniu [...] listopada 2006 r., na podstawie art. 58 pkt 8 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze, postanowiło jednogłośnie utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu wskazano między innymi, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2006 r. na który powołuje się ORA w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, Minister Sprawiedliwości w szeregu decyzjach (m.in. [...]) sprzeciwił się wpisom na listę adwokatów osób, które zostały wpisane na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 roku Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 1982 r. poz. 124 ze zm.), zwanej dalej Prawem o adwokaturze (p.o a.). Ponieważ wniosek Zainteresowanego o wpis na listę adwokatów również znajduje swoje oparcie w przepisie art. 66 ust. 1 pkt. 2 p.o a., wskazane jest powołanie się na obszerne fragmenty uzasadnienia decyzji Ministra Sprawiedliwości, który stoi na stanowisku, iż powyższy przepis prawa utracił moc obowiązującą. "Należy .... wskazać, iż w dniu 4 maja 2006 r. został opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 75, poz. 529, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06. W punkcie 5 cytowanego orzeczenia Trybunał uznał art. 66 ust. 1 pkt. 2 Prawa o adwokaturze za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Powołany przepis Prawa o adwokaturze utracił zatem moc obowiązującą z dniem 4 maja 2006 roku. Ponadto w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny sformułował określone powinności dla ustawodawcy. Stwierdził, iż w toku postępowania o wpis na listę adwokatów osoby wymienionej w art. 66 ust, 1 pkt. 2 Prawa o adwokaturze, samorząd adwokacki badając czy kandydat posiada przymiot rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata powinien oceniać takie przesłanki jak czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia, praktyczny kontakt z wykonywaniem zawodu prawniczego. Kwestie te, zdaniem Trybunału, winien rozstrzygnąć jednoznacznie ustawodawca. Trybunał Konstytucyjny uznał także, że mankamentem art. 66 ust 1 pkt. 2 Prawa o adwokaturze jest brak ustawowego wymogu jakiegokolwiek stażu zawodowego, a nadto - niedookreślenie maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia przez ubiegającego się o wpis na listę adwokatów — innego niż adwokacki egzaminu prawniczego. W ocenie Trybunału, w tym zakresie sytuacja ta, jako nieodpowiadająca wymaganiom art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, również winna być przez ustawodawcę poddana stosownej modyfikacji. Powyższe obowiązki sformułowane przez Trybunał Konstytucyjny pod adresem ustawodawcy bezspornie wskazują, że przepis art. 66 ust. 1 pkt. 2 Prawa o adwokaturze nie reguluje kwestii, których obowiązki te dotyczą. Brak regulacji w tym zakresie doprowadził do tego, że Trybunał Konstytucyjny uznał cały wskazany przepis za niekonstytucyjny. W związku z tym zapis ten utracił w całości moc obowiązującą z dniem 4 maja 2006 r. Nie może więc stanowić, po tym dniu, podstawy do wpisu na listę adwokatów - bez obowiązku odbycia - -aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego - nawet tych osób, które po złożeniu egzaminu sędziowskiego, prokuratorskiego, radcowskiego czy notarialnego legitymują się praktyką w zawodzie prawniczym". Organ pouczył Pana S. R., że od niniejszej uchwały na podstawie przepisu art. 47 ust. 2 p. o a. przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały, które można wnieść za pośrednictwem Naczelnej Rady Adwokackiej (art. 129 § 1 k.p.a.). Na podstawie przepisu art. 68 ust. 7 p. o a. od uchwały niniejszej przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą można wnieść za pośrednictwem Naczelnej Rady Adwokackiej w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W dniu [...] września 2007 r. skarżący wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym skargę na powyższą uchwałę ORA w [...] z [...] sierpnia 2006 roku. W uzasadnieniu wskazał między innymi, że rozstrzygnięcia zarówno Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] jak i Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej są w stosunku do niego niesprawiedliwe. Wskazał, że w 2005 r. został poddany przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] egzaminowi. Podkreślił, że pozytywnie odpowiedział na wszystkie pytania z prawa karnego i procedury karnej. Podniósł, że zarzut braku praktyki zawodowej w stosunku do niego jest niesprawiedliwy i bez pokrycia. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o uchylenie zaskarżonych uchwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważyć, co następuje: Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez S. R. skargi od decyzji Ministra Sprawiedliwości, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznawana sprawa ma charakter intertemporalny i proceduralny. Mają do niej zastosowanie przede wszystkim przepisy art. 47 ust. 2 oraz art. 68 ust. 7 ustawy -Prawo o adwokaturze, ale również art. 112, 127 § 1, 134 i in. k.p.a. jak również przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie nie ulega wątpliwości, że od dnia 10 września 2005 r. w ustawie -Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw sprawę odwołań od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów regulowały równocześnie dwa przepisy. Był to art. 47 ust. 2 ustawy, w myśl którego "Od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego", oraz art. 68 ust. 7 ustawy, stanowiący, że "Od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów oraz w wypadku niepodjęcia uchwały przez okręgową radę adwokacką w terminie 30 dni od złożenia wniosku o wpis lub niepodjęcia uchwały przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w terminie 30 dni od doręczenia odwołania zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego." Pierwszy z wymienionych przepisów ma charakter przepisu szczątkowego, pozostałego po uchyleniu ust. 1 tegoż artykułu, natomiast drugi - art. 68 ust. 7 -jest przepisem dodanym przez ustawę zmieniającą, niejako wieńczącym obszerny przepis regulujący wpis na listę adwokatów i aplikantów adwokackich. W świetle brzmienia przepisów ustawy, należy zastosować tu wykładnię kolizyjną, zgodnie z którą doszło do wyraźnego błędu ustawodawcy, sprawiającego, że określona sytuacja prawna - zaskarżenie odmowy wpisu na listę adwokatów -została dwukrotnie uregulowana w tej samej ustawie w odmienny sposób. Wyjściem z tej sytuacji, zgodnym z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zasadą /lex posterior derogat priori/ jest uznanie, że przepis późniejszy (art. 68 ust. 7) powoduje zawieszenie stosowania przepisu wcześniejszego (art. 47 ust. 2), a właściwym trybem zaskarżenia wydanych w II instancji uchwał samorządu adwokackiego, co do odmowy wpisu na listę adwokatów jest skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 68 ust. 7 ustawy Prawo o adwokaturze. Pogląd odmienny pozostawałby w wyraźnej sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności oraz z charakterem rozwiązań przyjętych w ustawie - Prawo o adwokaturze, w brzmieniu nadanym jej przez ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. Przyjmując przedstawiony wyżej pogląd należy zauważyć i uznać, że skarżący został nieprawidłowo pouczony o trybie odwoławczym, a zawierająca błąd ustawodawcy treść ustawy ugruntowała go w błędnym mniemaniu o sposobie zaskarżenia uchwały. Zgodnie zaś z art.112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do odwołania (...) lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Oznacza to, że stronie na jej wniosek należy przywrócić termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej o odmowie wpisu. W niniejszej sprawie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej o odmowie wpisu na listę adwokatów wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Termin do wniesienia skargi został przywrócony postanowieniem NSA z dnia 18 marca 2008 r. Punktem wyjścia w rozpoznawanej sprawie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 75 poz. 529. Zgodnie z pkt I ppkt 5 tegoż wyroku art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Wobec takiej treści rozstrzygnięcia i jego odmiennej interpretacji przez strony niniejszego postępowania w pierwszej kolejności należało określić w jakim zakresie nastąpiła utrata mocy obowiązywania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Przedmiotem regulacji zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) jest orzeczenie Trybunału. Wskazany przepis wymienia elementy, które powinno zawierać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Najistotniejszy element orzeczenia został w art. 71 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy określony jako "rozstrzygnięcie Trybunału". Mówiąc najogólniej, chodzi tu o wypowiedź o tym, czy przepis stanowiący przedmiot kontroli jest zgodny z przepisem stanowiącym wzorzec kontroli. Art. 69 ww. ustawy mówi, że "orzeczenie Trybunału może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do jego poszczególnych przepisów". Wydanie orzeczenia rozstrzygającego jednolicie o całym akcie normatywnym jest uzasadnione wtedy, gdy zarzuty dotyczą naruszenia kompetencji do wydania aktu normatywnego lub niedochowania wymaganego przepisami prawa trybu jego wydania. W praktyce przedmiotem orzeczenia są zawsze poszczególne przepisy. Przedmiotem orzeczenia, może być nie tylko cały przepis, ale i jego fragment obejmujący jedno lub kilka słów. Dopuszczalność wydania orzeczenia dotyczącego tylko części przepisu uwarunkowana jest tym, że pozostała część danego przepisu wyraża normę nadającą się do zastosowania. W niektórych wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny wyrokach oznaczenie przepisu będącego przedmiotem kontroli jest uzupełnione formułą rozpoczynającą się zwrotem "w zakresie, w jakim ...", po którym następuje opis niektórych sytuacji, w których przepis ten znajduje zastosowanie, wyznaczony za pomocą kryteriów podmiotowych, przedmiotowych lub czasowych. W takim przypadku przedmiotem kontroli jest ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji. Zatem wyrok taki (zwany wyrokiem "zakresowym") odnosi się w istocie do części aktu normatywnego, z tym że część ta nie została wyodrębniona w tekście przepisu poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy uznaje poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w pewnym, określonym w wyroku, zakresie, a w ten sposób nie zmieniając tekstu przepisu, zmienia wyrażoną w nim treść normatywną. Skutkiem takiego wyroku jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Dlatego po wydaniu takiego wyroku celowe jest dokonanie nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Działanie ustawodawcy nie jest w tym wypadku konieczne, ale pożądane ze względu na wartość, jaką przedstawia jednoznaczność i określoność przepisów prawnych (vide Andrzej Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /w:/ Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny Wydawnictwa, Warszawa 2006, str. 79). Biorąc powyższe pod uwagę punkt I ppkt 5 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. należy zaliczyć do tzw. wyroków zakresowych. A zatem -wbrew stanowisku wyrażonemu przez Ministra Sprawiedliwości - z dniem publikacji tegoż orzeczenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze nie utracił mocy obowiązywania w całości, lecz jedynie w zakresie ściśle określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest niekonstytucyjny jedynie w zakresie w jakim stwarza możliwości dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osoby, która po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Może on zatem stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przed dokonaniem takiego wpisu należy zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego orzeczenia w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze o wpis na listę adwokatów, samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać także, czy konkretna osoba ubiegająca się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. W tym miejscu wskazać należy, że już w orzeczeniu z 18 sierpnia 1994 r. (sygn. akt II SA 860/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata ocenia się według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa NSA wskazano, iż na rękojmię wpływają dwa elementy: 1) cechy charakteru i 2) dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać adwokatem. Przez nieskazitelność charakteru rozumie się zwykle szlachetność, prawość, uczciwość. Druga przesłanka powinna być analizowana w ścisłym powiązaniu z art. 1 ustawy Prawo o adwokaturze określającego cele adwokatury (udzielenie pomocy prawnej). Chodzi więc o to, czy dana osoba poradzi sobie w zawodzie adwokata. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego rozstrzygnięcia wskazał, że powyższe kwestie winny zostać rozstrzygnięte przez ustawodawcę, który powinien dokonać nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Brak stosownej modyfikacji przepisu, która przyjmując skrajną sytuację, albowiem działanie ustawodawcy nie jest konieczne, a jedynie pożądane, może nie nastąpić, nie pozbawia art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze mocy obowiązującej. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny brak jednoznacznego określenia przesłanek oceny rękojmi, uznał za mankament ustawy, nie stwierdził natomiast w tym zakresie niekonstytucyjności normy prawnej, formułując jednocześnie zalecenia dla ustawodawcy. W rozpoznawanej sprawie Okręgowa Rada Adwokacka w [...] co wynika z uzasadnienia jej uchwały z dnia [...] sierpnia 2006 r., poddała ocenie kwalifikacje zawodowe skarżącego, wymóg wykonywania praktyki zawodowej i w oparciu o przedstawiony jej materiał dowodowy i odbytą ze skarżącym rozmowę przyjęła, że skarżący nie spełnia warunku ustawy Prawo o adwokaturze wyrażone w art., 66 ust. 1 pkt 2. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej działając na zasadzie art. 58 pkt 8 Prawa o adwokaturze utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] albowiem przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy utracił w całości z dniem 4 maja 2006 r. moc obowiązującą. Zaniechał zatem dokonania ustaleń faktycznych, które powinny być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i tym samym naruszył przepis art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie ocenił dowodów stanowiących podstawę wydania uchwały z dnia [...] sierpnia 2006 r. i nie odniósł się do tego czy ustalenia faktyczne dokonane przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] są prawidłowe i czy w oparciu o nie można przyjąć, że skarżący wykazał się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym upoważniającą go do ubiegania się o wpis na listę adwokatów. Na marginesie należy dodać, że skarżący od lat wykonuje zawód radcy prawnego. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności Sąd oparł na przepisie art. 152 p.p.s.a.