VI SA/Wa 2169/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. S.A. w P., zwana dalej A. lub skarżącą, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008r. uchylającą w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję Prezydenta W. odmawiającą udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i orzekającą, co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (droga [...]) rejon ul. [...] w celu umieszczenia nośnika reklamowego o powierzchni reklamowej 8,97 mkw. w terminie od 1 kwietnia 2008r. do 30 czerwca 2008r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powoływane dalej również jako SKO, stwierdziło, że wniosek o wydanie przedmiotowego zezwolenia złożony do organu [...] czerwca 2007r. nie zawierał informacji w jakim terminie spółka A. chciałaby zajmować pas drogowy. SKO zaakcentowało, że uzupełnienie powyższej informacji nastąpiło dopiero na wezwanie organu odwoławczego w dniu [...] maja 2008r. Z uwagi na to, że sprecyzowany wniosek w dacie wpłynięcia do SKO dotyczył czasu w połowie minionego, zdaniem organu odwoławczego, nawet przy zaistnieniu szczególnych okoliczności uzasadniających lokalizację nośnika w pasie drogowym wydanie zezwolenia na okres wsteczny w przypadku nowej, nieistniejącej reklamy byłoby logicznie nieuzasadnione, ponieważ obciążałoby spółkę A. nieuzasadnionymi opłatami. SKO jednocześnie stwierdziło, że podziela argumenty organu pierwszej instancji w zakresie odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Jednakże, zdaniem SKO, decyzja Prezydenta W. z [...] marca 2008r. nr [...] była obarczona wadą, gdyż była w istocie bezterminowa. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, konieczne stało się podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylenie zakwestionowanej decyzji z [...] marca 2008r. i odmówienie wydania zezwolenia na zajęcie wzmiankowanego pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego wyłącznie w okresie wskazanym we wniosku strony tj. od 1 kwietnia 2008r. do 30 czerwca 2008r. We wniesionej do tutejszego Sądu skardze A. domagała się uchylenia decyzji SKO jako niezgodnej z prawem. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 77 i 107 § 3 kpa. Zdaniem spółki A., SKO w W. wbrew obowiązkowi jaki nakłada procedura nie wyjaśniło wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, nie podjęło wszystkich kroków, aby załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywatela oraz przy zachowaniu reguły pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną. Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 39 ust.3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie nie zgadzając się z jej zarzutami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zagadnienie prawne w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze k.p.a. w sytuacji, gdy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego nie zawiera terminu zajęcia a brak ten jest sanowany dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Analizując powyższą kwestię konieczne jest sięgnięcie do przepisów Ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r., Nr 19 , poz. 115 ze zm. powoływanej dalej również jako "uodp") regulujących prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym niezwiązanego z drogą i jej zadaniami obiektu jakim jest nośnik reklamowy a także dotyczących należności uiszczanych przez stronę w przypadku uzyskania zgody na zajęcie. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust.1 uodp). Zezwolenie, o którym mowa w ust.1 dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust.2 pkt 3 uodp). Przy czym, co wynika z ust. 12 cyt. artykułu oraz ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie (art. 40 ust.4-6 uodp) jest to zgoda czasowa. Za umieszczenie w pasie drogowym reklamy opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Podstawą wymierzenia opłaty jest wniosek inwestora o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004r., Nr 140, poz. 1481). Powinien on wskazać okoliczności umożliwiające ustalenie opłaty tj. m.in. cel zajęcia, lokalizację, planowaną powierzchnię zajęcia, termin. Złożenie wniosku powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją wyrażającą zgodę na zajęcie pasa drogowego lub decyzją odmowną. Należy przy tym dodać, że przepis art. 39 ust. 3 uodp uzależnia wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jak już wspomniano, sprawa administracyjna powstaje w momencie złożenia przez stronę wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia. Wniosek o wszczęcie postępowania stanowi zatem przesłankę warunkującą uprawnienie organu (zarządcy drogi) do orzekania w sprawie administracyjnej. Strona ma wpływ na ukształtowanie zakresu sprawy stanowiącej przedmiot postępowania poprzez treść wniosku a w konsekwencji ma wpływ na ukształtowanie zakresu rozstrzygnięcia w przedmiocie jej praw i obowiązków. W omawianym postępowaniu treść decyzji zależeć będzie od treści żądania, z uwzględnieniem bezwzględnie obowiązujących norm prawa materialnego – w tym przypadku ustawy o drogach publicznych. Zważywszy, iż moment pełnego ukształtowania sprawy administracyjnej następuje przed wydaniem decyzji a po zamknięciu postępowania wyjaśniającego, organ nie może zakładać z góry, że decyzja będzie negatywna niezależnie od tego w jakim miejscu, jakiej wielkości i na jaki okres czasu ma być zajęty pas drogowy w celu umieszczenia reklamy. W ocenie Sądu, podanie (wniosek) nieodpowiadające wymogom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego lub przez przepisy szczególne nie uruchamia kompetencji organu administracji publicznej do rozpatrzenia sprawy administracyjnej a co za tym idzie nie wszczyna automatycznie postępowania administracyjnego. W razie nieuzupełnienia braków podania (wniosku) organ pozostawia podanie bez rozpoznania – art. 64 k.p.a., co w istocie oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej, że podanie (wniosek) zawiera wadę określoną w art. 64 k.p.a. i wskutek tego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa. W rozpoznawanej sprawie wniosek A. o wydanie zezwolenia nie zawierał terminu zajęcia a zatem obarczony był wadą uniemożliwiającą procedowanie organu w przedmiocie tego wniosku, gdyż nie wskazywał okoliczności umożliwiającej ustalenie opłaty. Pomimo to, organ pierwszej instancji - Prezydent W. wydał w dniu [...] marca 2008r. decyzję nr [...] rozstrzygającą merytorycznie powyższy wniosek, odmawiając wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanym stanie faktycznym uznać należy, że organ pierwszej instancji dokonał subsumcji błędnie ustalonego stanu faktycznego pod określoną normę prawną, co spowodowało nieprawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na uwadze, iż błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz jego ocena powodują, że Prezydent W. naruszył nie tylko przepisy prawa materialnego tj. art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 3 uodp, lecz także przepisy postępowania administracyjnego, w tym dyspozycję art. 7, 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe, decyzja Prezydenta W. z [...] marca 2008r. nr [...] została uchylona przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Jak już wspomniano, wada przedmiotowego wniosku w postaci braku wskazania proponowanego terminu zajęcia uniemożliwiała nadanie biegu temu wnioskowi już przed organem pierwszej instancji. Wada ta powinna być usunięta w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie organu pierwszej instancji w tej mierze musiało zatem spowodować - w trybie postępowania odwoławczego - konieczność uchylenia wydanego w sprawie postanowienia i przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tymczasem, na wskutek odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez spółkę A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przejęło sprawę do rozpatrzenia a dostrzegając błąd organu pierwszej instancji wezwało stronę do uzupełnienia wniosku, co skarżąca uczyniła w piśmie z 13 maja 2008r. (v. pismo SKO do strony z 29 kwietnia 2008r. oraz odpowiedź A. na to pismo – wpływ do organu 14 maja 2008r.). W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o charakterze merytoryczno-reformacyjnym. Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego jest błędne. Wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze k.p.a jest możliwe jedynie przy łącznym zaistnieniu dwóch warunków. Po pierwsze organ odwoławczy musi zakwestionować rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, co w istocie oznacza, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu II instancji jest niezgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Po drugie, nie może być wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy budził wątpliwości, gdyż nie było znane żądanie strony. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego; pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli instancyjnej – tak jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku - wówczas organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 k.p.a), albowiem dokonanie kontroli merytorycznej jest wykluczone. Z podanych względów, zaskarżona decyzja SKO w W. narusza przepis art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na gruncie rozważanego przypadku konieczne jest również odniesienie się do problematyki tożsamości sprawy rozstrzyganej przez organy obu instancji. Ogólnie rzecz ujmując, wymóg tożsamości sprawy nakazuje, aby od początku postępowania odwoławczego prowadzić je w stosunku do kształtu sprawy ustalonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może kształtować granic sprawy od początku i wobec tego granice sprawy nie mogą być ani węższe ani szersze. Zdaniem Sądu, organ II instancji nie był uprawniony na etapie postępowania odwoławczego konwalidować wady prawne istniejące w decyzji organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. W omawianej sprawie SKO w W. ustaliło nowe okoliczności nieznane organowi I instancji; ustaliło stan faktyczny sprawy. Jak już wspomniano, zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest wyznaczony granicami sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Sprawa w pierwszej i drugiej instancji musi być tożsama podmiotowo i przedmiotowo. W niniejszej sprawie tożsamości przedmiotowej zabrakło a zatem SKO w W. naruszyło również zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a. Z uwagi na znaczny upływ czasu od momentu złożenia wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia, oraz w związku z uzyskanymi w toku postępowania odwoławczego dokumentami, ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji wezwie spółkę A. do wypowiedzenia się w przedmiocie wniosku skarżącej z 27 czerwca 2006r. uzupełnionego pismami strony z 13 listopada 2006r. (wpływ do organu 16 listopada 2006r.), z 13 maja 2008r. (wpływ do organu 14 maja 2008r.) oraz z 4 czerwca 2008r. - dot. wymiarów fundamentu i obsługi nośnika (wpływ do organu 11 czerwca 2008r.). W zależności od stanowiska strony a w szczególności czy nadal popiera wyżej wymieniony wniosek o wydanie decyzji, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając wyrażone w niniejszym wyroku wskazania i ocenę prawną. O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym – na podstawie art. 200 p.p.s.a.