VI SA/Wa 2169/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę W. Sp. z o. o. z siedzibą w K. (dalej też jako "skarżąca", "strona skarżąca", "skarżąca spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem organ, po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez skarżącą, utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. wydane przez Zarządzającego [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie przedmiotowej specjalnej strefy ekonomicznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 268 ze zm., dalej też jako k.p.a.) oraz art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm., dalej też jako s.s.e.). Do wydania skarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. wydaną przez [...] Specjalną Strefę Ekonomiczną S.A. z siedzibą w K. (dalej też jako "[...] SSE S.A".) udzielono skarżącej spółce zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w zakresie wskazanych w zezwoleniu usług i wyrobów świadczonych i wytworzonych na terenie strefy. Zezwolenie zostało udzielone do dnia 15 listopada 2017 roku na warunkach, zgodnie z którymi skarżąca spółka została zobowiązana do poniesienia wydatków inwestycyjnych o wartości przewyższającej 5.544.000 EURO w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. (pkt II. poz. 1 zezwolenia). Ponadto skarżąca spółka została zobowiązana do utworzenia na terenie strefy co najmniej 10 nowych miejsc pracy do dnia 31 grudnia 2010 r. i utrzymania 10 nowoutworzonych miejsc pracy od dnia 31 grudnia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. (pkt II. poz. 2 zezwolenia) oraz zakończenia inwestycji w terminie do 31 grudnia 2010 r. (pkt II. poz. 3 zezwolenia). Decyzja ta została wydana w oparciu o przepis art. 16 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 6 oraz art. 17 ust. 1 i art. 20 ust. 1 s.s.e. Powyższe warunki zostały zmienione decyzją Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., w ten sposób, że: - w pkt. II poz. 1 wyrazy: "5.544.000,00 EURO w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r." zastąpiono wyrazami "3.500.000,00 EURO w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r."; - w pkt. II poz. 2 wyrazy: "do dnia 31 grudnia .2010 r. i utrzymanie 10 nowoutworzonych miejsc pracy od dnia 31 grudnia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2015r." zastąpiono wyrazami "do dnia 31 grudnia 2011 r. i utrzymanie 10 nowoutworzonych miejsc pracy od dnia 31 grudnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2016r.". - w pkt II poz. 3 wyrazy "do dnia 31 grudnia 2010 r." zastąpiono wyrazami "do dnia 31 grudnia 2011r". Strona skarżąca złożyła wniosek o zmianę warunków zezwolenia nr [...]. W związku z tym, że strona skarżąca pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r. cofnęła przedmiotowy wniosek, Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie. W dniu [...] marca 2012 r. Zarządzający [...] SSE przeprowadził u strony skarżącej kontrolę warunków określonych w pkt. II poz. 1, 2 i 3 zezwolenia nr [...] dotyczących poniesienia na terenie strefy wydatków inwestycyjnych o wartości przewyższającej 3.500.000 EURO do dnia 31 grudnia 2011 r., utworzenia na terenie strefy co najmniej 10 nowych miejsc pracy do dnia 31 grudnia 2011 r. i zakończenia inwestycji do dnia 31 grudnia 2011 r.(zgodnie z decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2010 r.). Kontrola wykazała, iż na dzień 31 grudnia 2011 r. skarżąca spółka poniosła wydatki inwestycyjne w kwocie 573.378 złotych. Skarżąca w związku z projektem inwestycyjnym, na który wydano zezwolenie nr [...], na dzień 31 grudnia 2011 r. nie zatrudniła żadnego pracownika. Tym samym stwierdzono, iż skarżąca spółka nie spełniła warunków określonych w pkt. II poz. 1, 2 i 3. zezwolenia nr [...]. Podczas kontroli strona skarżąca zadeklarowała, że zrealizuje projekt inwestycyjnym na który wydano zezwolenie nr [...]. Powyższe zawarto w protokole kontroli z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. W związku z tym w dniu 5 marca 2013 r. zostało wszczęte z urzędu przez Ministra Gospodarki postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia skarżącej spółce zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W skierowanym do strony skarżącej zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ wskazał, iż skarżąca spółka rażąco uchybiła warunkowi określonego w pkt II poz. 1, 2 i 3 zezwolenia, co w świetle art. 19 ust. 3 pkt 2 s.s.e. stanowi przesłankę jego cofnięcia. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie strona skarżąca w piśmie z dnia 25 marca 2013 r. wskazała, że w dniu 29 sierpnia 2012 r. zostało wszczęte na jej wniosek postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia przez Ministra Gospodarki wygaśnięcia zezwolenia nr [...], jednakże ww. organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania ww. wniosku spółki. Do Zarządzającego Strefą ww. zawiadomienie Ministra Gospodarki o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia wpłynęło w dniu 11 marca 2013 r. W zawiadomieniu organ zawarł skierowany do Zarządzającego Strefą wniosek o przekazanie wymaganej opinii, zgodnie z art. 16 ust. 5 s.s.e. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. [...] SSE S.A., jako Zarządzający Strefą - działając na wniosek Ministra Gospodarki - wydała pozytywną opinię w sprawie cofnięcia stronie skarżącej zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE, w sentencji postanowienia wskazując, że nie wnosi zastrzeżeń do wszczętego postępowania w sprawie cofnięcia ww. zezwolenia. W uzasadnieniu postanowienia Zarządzający [...] SSE wskazał, że w jego opinii skarżąca spółka rażąco uchybiła warunkom zezwolenia, co zgodnie z art. 19 ust. 3pkt 2 s.s.e. stanowi przesłankę cofnięcia zezwolenia. Skarżąca pismem z dnia 29 marca 2013 r. złożyła do Ministra Gospodarki zażalenie na powyższe postanowienie. Podniosła, że ww. postanowienie z dnia zostało wydane z naruszeniem art. 16 ust. 5 s.s.e. w związku z art. 106 § 1 k.p.a. Strona skarżąca wskazała, że zawartego w ww. postanowieniu sformułowania "Na podstawie (...) zarząd [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. z siedzibą w K. nie wnosi zastrzeżeń do wszczętego postępowania w sprawie cofnięcia Zezwolenia Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. " nie sposób uznać za opinię w rozumieniu ww. przepisów. W ocenie skarżącej w treści zaskarżonego postanowienia w ogóle nie wyrażono stanowiska w sprawie cofnięcia zezwolenia. Zarządzający Strefą nie wskazał, czy je popiera potwierdzając, że zachodzą przesłanki cofnięcia zezwolenia, czy też jest przeciwny cofnięciu zezwolenia z uwagi na brak takich przesłanek. Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Zarządzającego [...] SSE z dnia [...] marca 2013 r. Organ nie zgodził się z zarzutem, że ww. postanowienie nie jest opinią w świetle art. 16 ust. 5 s.s.e. Wskazał, że przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawierają przy tym żadnych wytycznych dla Zarządzającego Strefą co do treści takiej opinii. Zarządzający Strefą wyraził pogląd w przedmiotowej sprawie, wskazując, że nie wnosi zastrzeżeń do wszczętego postępowania w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia. Innymi słowy Zarządzający Strefą wskazał, że nie sprzeciwia się i nie wnosi uwag w przedmiocie cofnięcia tegoż zezwolenia. Na powyższe postanowienie W. Sp. z o. o. z siedzibą w K., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca powtórzyła argumentację i zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie I instancji. Dodatkowo podniosła, że żaden przepis prawa nie daje Zarządzającemu [...] SSE uprawnienia do wnoszenia (bądź też nie wnoszenia) zastrzeżeń co do wszczęcia z urzędu przez Ministra Gospodarki postępowania na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. Minister Gospodarki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, ma miejsce kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – stosownie do brzmienia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej też jako: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Ministra Gospodarki oraz poprzedzające je postanowienie Zarządzającego [...] SSE nie naruszają bowiem przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w związku z nałożonym w art. 16 ust. 5 s.s.e. na ministra właściwego do spraw gospodarki obowiązkiem uzyskania przez niego opinii od zarządzającego strefą, przed wydaniem decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia uzyskanego przez przedsiębiorcę na prowadzenie określonego rodzaju działalności na terenie SSE. W świetle przepisu § 5 art. 106 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ opiniujący następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Opinia wydana w trybie wskazanego przepisu stanowi element materiału dowodowego, a więc – jeśli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru - jest ona tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA 1001/99; także uchwała w składdzie 5 sędziów NSA z dnia 18 września 1995 r., VI SA 10/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 152). Niewątpliwie postanowienie w sprawie stanowiska Zarządzającego SSE nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie, ani też nie kończy postępowania w danej instancji. Ponadto, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 219/09, ze swej natury opinia ma charakter subiektywnej oceny, przez co jest jedynie narzędziem pomocniczym w postępowaniu administracyjnym. Przy tak specyficznym charakterze opinii, odpowiedź na pytanie, czy nie narusza ona prawa, wymaga w pierwszej kolejności zdefiniowania, w oparciu o jakie kryteria powinna być w konkretnej sprawie formułowana. Mając powyższe na względzie należy przede wszystkim wskazać, że zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną wydane zostało w toku postępowania zainicjowanego wszczęciem przez Ministra Gospodarki postępowania w sprawie cofnięcia stronie skarżącej zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w zakresie wskazanych w zezwoleniu usług i wyrobów świadczonych i wytworzonych na terenie strefy. Zgodnie z przepisem art. 19 ust. 3 ustawy, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (a więc przed nowelą wprowadzoną ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych - Dz. U. z 2008 r. Nr 119, poz. 746, art. 4 ust. 2 tej ustawy), zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca: 1) zaprzestał na terenie strefy prowadzenia działalności gospodarczej, na którą posiadał zezwolenie, lub 2) rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu, lub 3) nie usunął uchybień stwierdzonych w toku kontroli, o której mowa w art. 18, w terminie do ich usunięcia wyznaczonym w wezwaniu ministra właściwego do spraw gospodarki. Wydanie decyzji zmieniającej powinno być poprzedzone zasięgnięciem opinii zarządzającego strefą (art. 16 ust. 5 ustawy). Przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawierają przy tym żadnych wytycznych dla zarządzającego strefą co do treści takiej opinii. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2012 r., ustalono, że na dzień 31 grudnia 2011 r. skarżąca spółka działając na podstawie zezwolenia nr [...] poniosła wydatki inwestycyjne w wysokości 573.378 złotych, nie zatrudniła żadnego pracownika oraz nie zakończyła inwestycji, tym samym nie spełniła warunków określonych w pkt. II poz. 1, 2 i 3. zezwolenia nr [...], zmienionego decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2010 r., w myśl których skarżąca została zobowiązana do: poniesienia wydatków inwestycyjnych o wartości przewyższającej 3.500.000 EURO w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r. (pkt II. poz. 1 zezwolenia); utworzenia na terenie strefy co najmniej 10 nowych miejsc pracy do dnia 31 grudnia 2011 r. i utrzymania 10 nowoutworzonych miejsc pracy od dnia 31 grudnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. (pkt II. poz. 2 zezwolenia) oraz zakończenia inwestycji w terminie do 31 grudnia 2011 r. (pkt II. poz. 3 zezwolenia). Brak spełnienia ww. kryteriów jest rażącym uchybieniem warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 19 ust. 3 pkt 2 s.s.e., a tym samym stanowi jednoznaczną przesłankę cofnięcia zezwolenia uzyskanego przez przedsiębiorcę na prowadzenie określonego rodzaju działalności na terenie SSE. W ocenie Sądu nie można się zgodzić z zarzutem, że wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie Zarządzającego Strefą nie jest opinią, o której mowa w art. 16 ust. 5 s.s.e. Podkreślić należy, iż przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawierają żadnych wytycznych dla Zarządzającego Strefą co do treści takiej opinii. Zarządzający Strefą w omawianym postanowieniu prawidłowo wskazał postawę prawną wydania takiej opinii (art. 106 k.p.a. oraz art. 16 ust. 5 s.s.e.). Postanowienie zawiera stosowne informacje, umożliwiające Ministrowi Gospodarki ustalenie, czy zaistniała przesłanka cofnięcia zezwolenia wskazana w art. 19 ust. 3 s.s.e. Jednoznacznie określono w nim, w jakim zakresie zezwolenie nie jest w praktyce realizowane, z powołaniem się na wyniki przeprowadzonej kontroli. Ponadto w konkluzji Zarządzający Strefą wyraźnie wskazał, że przedsiębiorca rażąco uchybił warunkom zezwolenia, co zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 s.s.e. stanowi przesłankę cofnięcia zezwolenia. Samo zawarcie w sentencji opinii wyrażenia iż: "zarząd [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. z siedzibą w K. nie wnosi zastrzeżeń do wszczętego postępowania w sprawie cofnięcia Zezwolenia Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r." zamiast jak to sugeruje strona skarżąca stwierdzenia, iż: "zarząd [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. z siedzibą w K. pozytywnie opiniuje wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia Zezwolenia Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r." w żaden sposób nie rozstrzyga o tym, że omawiane postanowienie nie jest opinią, wydaną zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 5 s.s.e. Podsumowując należy stwierdzić, iż organy administracji w rozpatrywanej sprawie nie naruszyły przepisów prawa, gdyż działając na ich podstawie w sposób należyty wyjaśniły, dlaczego ich zdaniem zasadnym było wydanie pozytywnej opinii co do przesłanek wszczęcia postepowania w sprawie cofnięcia omawianego zezwolenia. Z tych powodów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.