VI SA/Wa 217/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic – Chojnacka Sędzia WSA Dorota Pawłowska Protokolant referent Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i ust. 6 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510) – zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. C. utrzymał w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2015 r., stwierdzającą, że T. C. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów cywilnoprawnych na rzecz skarżącego w okresach: 1 stycznia – 31 marca, 1 kwietnia – 30 czerwca, 1 lipca – 30 września i 1 października – 31 grudnia 2012 r. Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy: Zakład Ubezpieczeń Społecznych w W. w dniu [...] października 2014 r. zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania przez T. C. ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania czterech umów o świadczenie usług zawartych z J. C., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "E." w W. w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r. Organ ten decyzją z [...] kwietnia 2015 r. ustalił, że uczestnik – wbrew treści zawartych umów nazwanych umowami o dzieło – w rzeczywistości wykonywał pracę na podstawie umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z art. 750 k. c. zastosowanie mają przepisy o zleceniu. Wobec tego podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tego tytułu. W terminie otwartym na wniesienie odwołania złożono pismo zatytułowane "odwołanie", pod którym widnienie jedynie wydruk imienia i nazwiska pełnomocnika skarżącego w postępowaniu administracyjnym. W wyniku uruchomionego tak złożonym pismem postępowania odwoławczego, Prezes NFZ utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Wskazał, że wprawdzie skarżący z uczestnikiem zawarli umowy, które nazwano umowami o dzieło, lecz w rzeczywistości ich treść odpowiada umowie o świadczenie usług. Ich przedmiot obejmował bowiem odnotowanie po kilka tysięcy cen na podstawie każdej z umów, a uczestnik był w istocie podwykonawcą dla skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą polegająca na badaniu rynku i opinii. Organ wyjaśnił, że na podstawie umowy zawartej z E. S. A. sporządza on elektroniczne bazy danych, które z kolei gromadzą podwykonawcy. Ich praca nie jest zespołowa, nie podlegają oni żadnemu nadzorowi ani kontroli co do sposobu i czasu pracy. Przygotowana baza danych podlega kontroli jakości zamawiającego, który ma prawo do zgłoszenia reklamacji, a zgłoszone wady podlegają niezwłocznemu usunięciu. Prezes NFZ uznał za zbędne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, które w jego ocenie potwierdziłoby tylko poczynione ustalenia. Przyjął za wystarczające twierdzenia strony zawarte w odwołaniu, a wskazujące na to że każdy podwykonawca skarżącego miał obowiązek odnaleźć produkt, który dokładnie odpowiadał opisowi porównywanego produktu, odczytać cenę z etykiety cenowej, na której zwykle widnieją cztery warianty ceny, zaś w przypadku wyrobów alkoholowych – aż osiem, wybrać cenę najniższą, uwzględnić także cenę widniejącą na gazetce ofertowej, ustalić zakres dostępnego produktu, udzielane przez sprzedającego rabaty, gratisy, promocje i inne elementy dodatkowe. Organ wskazał, że uczestnik wykonywał obowiązki polegające na starannym działaniu, które choć wymagały określonej wiedzy i kwalifikacji, nie oznaczały się żadnymi cechami innowacyjnymi czy oryginalnymi, twórczymi ani autorskimi. Nie wymagały inwencji wykonawcy, a sam efekt nie był tu istotny, skoro umowa miała charakter czasowy. Nie można przypisać im charakteru umowy o dzieło, bowiem ta, w świetle art. 627 i nast. z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145) – zwanej dalej "k.c." wymaga określonego rezultatu. Wynik wykonania umowy nie podlegał odbiorowi i nie poddawał się żadnej ocenie, zwłaszcza pod kątem ewentualnych wad. Powyższa decyzja stała się w całości przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach, art. 627 – 646, art. 742 w związku z art. 734 k.c., art. 638 § 1 w związku z art. 5561 § 1 k.c., art. 628 § 1 i 2 k.c. w związku z art. 627 k. c. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Strona powołała się na orzeczenia Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i administracyjnych, odnoszące się do analogicznych stanów faktycznych, w tym wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie, sygn. akt AUa 350/16. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja podlegała stwierdzeniu nieważności, albowiem została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W orzecznictwie i nauce za utrwalony uchodzi pogląd, zgodnie z którym wydanie decyzji przez organ odwoławczy na skutek niepodpisanego odwołania stanowi wadę nieważności decyzji organu odwoławczego wyczerpującą przesłankę braku podstawy prawnej (zob. wyrok NSA z 18 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2365/93, LEX nr 25940, A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, LEX/el. 2010, teza III.2 lit. g). Tego rodzaju sytuacja zrodziła się w tej sprawie. W aktach sprawy znajduje się co prawda pismo procesowe zatytułowane "odwołanie", jednak nie zostało ono opatrzone podpisem. W świetle art. 63 § 3 k.p.a. każde podanie, a do tego rodzaju pism zaliczyć należy także odwołanie musi być podpisane przez jego autora. Podpis ten może być własnoręczny bądź – jeżeli pismo nosi formę dokumentu elektronicznego – elektroniczny. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyjaśniono, że "Zasadniczo podpis powinien wyrażać co najmniej nazwisko. Nie jest konieczne, aby było to nazwisko w pełnym brzmieniu, gdyż dopuszczalne jest jego skrócenie, nie musi ono być także w pełni czytelne. Podpis powinien jednak składać się z liter i umożliwiać identyfikację autora, a także stwarzać możliwość porównania oraz ustalenia, czy został złożony w formie zwykle przezeń używanej; podpis więc powinien wykazywać cechy indywidualne i powtarzalne. Przy najłagodniejszym traktowaniu przesłanek uznania konkretnego znaku pisarskiego za podpis, motywowanym charakterem czynności (oświadczenie ostatniej woli składane przed notariuszem), nie można odstąpić od minimum, jakim jest to, by znak pisarski umożliwiał identyfikację osoby, od której pochodzi, przynajmniej według takich kryteriów, jak cechy indywidualne i powtarzalne. Chociaż podpis nie musi być sporządzony czytelnie, to powinien odzwierciedlać cechy charakterystyczne dla osoby, która go składa i tym samym – wskazywać na tę osobę". Sąd ocenił, że za podpis nie może być uznany nakreślony przez stronę znak graficzny, a umiejętność jego nakreślenia nie może stanowić o umiejętności pisania (zob. postanowienie SN z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt IV CSK 78/09, LEX nr 512010). Brak podpisu autora podania zalicza się do braków usuwalnych, który podlega w procedurze sanacyjnej, uruchamianej w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1901/17, LEX nr 2450427; wyrok WSA w Gdańsku z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 39/17, LEX nr 2278566). W tej sprawie wskazanego braku nie usunięto, a mimo to organ przeprowadził postępowanie odwoławcze, procedował więc z urzędu. Tym samym ziściła się podstawa stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i z tego powodu Sąd taką sankcję wobec tego aktu zastosował. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że prowadząc kontrolowane przez Sąd postępowanie organy nie ustrzegły się istotnych uchybień procesowych, prowadzących do konkluzji o wadliwości dokonanych ustaleń faktycznych. Uchybienia te wyczerpują naruszenie art. 7, art. 8 § 1 art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przeprowadzonego w tej sprawie przez Sąd z urzędu dowodu z dokumentu – wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie i jego uzasadnienia wynika, że sporny w tej sprawie charakter umów zawieranych przez skarżącego stanowił już przedmiot oceny sądów powszechnych, a także że skarżący przed zawarciem tych umów uzyskał decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. z [...] maja 2016 r. zawierającej tzw. interpretację indywidualną, uznającą zawarte we wniosku stanowisko przedsiębiorcy za prawidłowe. Z treści wyroku Sądu Apelacyjnego (s. 31) wynika, że ta swoista petryfikacja poglądu prawnego na określony zestaw faktów dotyczyć mogła także tej sprawy. Dokumentów tych (wyroku i decyzji w przedmiocie interpretacji indywidualnej) jednak nie ujawniono w postępowaniu administracyjnym, a tym samym nie rozważono okoliczności wynikających z ich wydania. Kwestie te są o istotne ze względu na ochronę jednostki wynikającą z udzielonej interpretacji indywidualnej oraz konieczność respektowania oceny prawnej danego stosunku prawnego już raz wyrażonej przez sąd powszechny, co zaakcentował niedawno NSA w wyroku z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 1211/19, LEX nr 2947296, przyjmując że "poszanowanie dla wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa wymaga, by w postępowaniu w przedmiocie objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego organy Narodowego Funduszu Zdrowia, ani kontrolujące ich działalność sądy administracyjne, nie dokonywały odmiennej kwalifikacji umowy od przyjętej przez sąd powszechny w wyniku rozpatrzenia apelacji.". Z kolei związanie organu interpretacją indywidualną wydaną na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168) jest – po myśli art. 10a ust. 3 tej ustawy – szerokie. Interpretacja jest bowiem wiążąca dla organów administracji publicznej i może zostać zmieniona wyłącznie w drodze wznowienia postępowania. Konsekwencją związania interpretacją jest ograniczenie samodzielności i swobody w ferowaniu ocen działań podejmowanych przez przedsiębiorcę. W każdym bowiem postępowaniu, w którym w grę wchodziłaby potrzeba weryfikacji działań, co do których wypowiedziano się w decyzji zawierającej interpretację, organy administracji baczyć muszą, czy nie dopuszczą się ingerencji w sferę nienaruszalnych już ocen. Do takiego wniosku prowadzi lektura art. 10a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przewidującego, że wprawdzie "interpretacja nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, jednakże przedsiębiorca nie może być obciążony jakimikolwiek daninami publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji". Prawidłowe rozpoznanie tej sprawy w postępowaniu administracyjnym wymaga zatem nie tylko usunięcia przeszkody formalnej załatwienia odwołania, ale jeżeli to nastąpi – wszechstronnej oceny prawnej zakwestionowanych przez organy umów zawartych przez skarżącego z poszanowaniem poglądu zawartego w decyzji o interpretacji i stanowiska sądu powszechnego. W tym celu należy po pierwsze wezwać skarżącego do usunięcia braku formalnego podania stanowiącego odwołanie. Jeżeli postępowanie odwoławcze zostanie uruchomione prawidłowo, przeprowadzić dowód z decyzji o udzieleniu skarżącemu interpretacji indywidualnej i ustalić to, czy ochrona z niej wynikająca odnosi się także do umów weryfikowanych w tym postępowaniu. Przedmiotem sporu rozpoznawanego przez sąd powszechny był bowiem charakter prawny umowy zawartej z osobą konstruującą elektroniczne bazy danych na podstawie danych zebranych przez inne osoby, wykonujące podobne do uczestnika postępowania czynności odnotowywania cen. Jeżeli zakres interpretacji rozciąga się także na kontrakty zawarte pomiędzy skarżącym a uczestnikiem tego postępowania, organ odstąpi od objęcia tego ostatniego obowiązkiem, respektując wykładnię i ocenę prawną wyrażoną wcześniej przez organ administracji i sąd powszechny. Skoro legitymujący się taką interpretacją i działający zgodnie z wyrażonym w niej stanowiskiem skarżący podlegał szczególnej ochronie, wynikającej z zasady zaufania do administracji i szerzej – władzy publicznej, to dopóki decyzja w przedmiocie interpretacji nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w stosownym trybie, dopóty organy administracji obowiązane były ją respektować. Uzupełniający dowód z dokumentu w tej sprawie Sąd przeprowadził na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) uznając że treść przywołanego w skardze wyroku może mieć istotny wpływ na wyjaśnienie kluczowych w tej sprawie okoliczności. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.