VI SA/Wa 2170/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu postanawia: odrzucić skargę Decyzją z [...] marca 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 107 z późn. zm.) – dalej także Kpa., w związku z art. 10 ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) – dalej także Prd., nakazał Prezydentowi Miasta S. dokonać zmian w oznakowaniu ulicy Z. i T. w S., polegających na umożliwieniu panu S. K. dojazdu samochodami ciężarowymi do jego posesji zlokalizowanej przy ww. ulicach. Przedmiotową decyzję otrzymał Prezydent Miasta S. oraz do wiadomości S. K. Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowała skarga S. K. złożona do Ministra Infrastruktury i przesłana według właściwości do [...] Urzędu Wojewódzkiego w S., Wydziału [...]. Na powyższą decyzję nakazu zmiany organizacji ruchu Prezydent Miasta S. skierował odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy obowiązującego oznakowania ulicy Z. i T. w S. Prezydent dla poparcia swojego stanowiska wskazał, że przepis art. 20 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838) – dalej udp. nakłada na zarządcę drogi obowiązek przeciwdziałania niszczeniu dróg przez ich użytkowników, co mogłoby mieć miejsce w sytuacji wprowadzenia zmian w drodze decyzji Wojewody [...]. Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa., uchylił decyzję Wojewody i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ w uzasadnieniu podkreślił, iż zaskarżone rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany organizacji ruchu jest władczym rozstrzygnięciem nadzorczym, które nie stanowi indywidualnej sprawy administracyjnej, a zatem nie jest wydawane w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem organu na uwagę zasługuje fakt, iż przepisy ustawy Prd. nie przewidują procedury odwoławczej od rozstrzygnięcia organu nadzoru, tj. nakazu zmiany zarządzania ruchem na drogach publicznych. Niemniej jednak, jak zaznaczył organ na podstawie ogólnych przepisów regulujących kwestie samorządu terytorialnego, zarówno ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy o samorządzie powiatowym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące organu samorządu terytorialnego, w tym przypadku prezydenta miasta, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. Wówczas podstawą wniesienia skargi powinna być uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Skargę na wskazaną wyżej decyzję wniósł S. K. (dalej skarżący), uznając, że nie ma ona oparcia w przepisach Kpa. Uznał, że Minister nie był właściwym do rozpatrzenia decyzji Wojewody, gdyż decyzja w sprawie nadzoru określonego działania nie mogła stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego i z przyczyn formalnych nie mogła być zaskarżana. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako bezprzedmiotowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, a w sytuacji uznania przez Sąd dopuszczalności skargi – o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, iż skarżący swojego żądania zmiany organizacji ruchu nie poparł żadnymi przepisami prawa materialnego. Zdaniem organu, skarżący posiadał interes faktyczny w rozpatrywanej sprawie, jednakże nie posiadał interesu prawnego, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w określonej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) – dalej także p.p.s.a prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis art. 13 § 2 wskazuje, że do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury kończy postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu przez Wojewodę [...]. Stroną tego postępowania był adresat uchylonej przez Ministra Infrastruktury decyzji – Prezydent S., natomiast skarżący w rozpatrywanej sprawie S. K. nie był stroną postępowania administracyjnego i za taką nie mógł być uznany, tym bardziej, że jak trafnie zauważył Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania zmiany organizacji ruchu, nie znajduje podstawy prawnej. Obie decyzje zostały skierowane do strony postępowania – Prezydenta S., zaś do wiadomości otrzymał je organ wydający wadliwą decyzję oraz skarżący, który złożył skargę na naruszenie prawa w związku z zarządzaniem drogami publicznymi. Przepis art. 50 § 1 przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwu kategoriom podmiotów, a mianowicie każdemu, kto ma w tym interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. W pierwszym przypadku legitymacja skargowa przysługuje podmiotowi w celu ochrony jego interesu prawnego, zaś w drugim legitymacja skargowa adresowana jest do podmiotów instytucjonalnych, które mają prawo użyć skargę ze względu na potrzebę ochrony obiektywnego porządku prawnego /vide: J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Komentarz wyd. 2 LexiNexis, Warszawa 2006 r./. Mieć interes prawny oznacza mieć możliwość wystąpienia z żądaniem dokonania przez Sąd administracyjny kontroli określonego aktu administracyjnego lub czynności. Interes prawny w rozumieniu wskazanego przepisu musi znajdować oparcie w przepisach prawa i najczęściej będą to przepisy prawa materialnego. Wskazany związek między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej prowadzi do stwierdzenia, że podmiot taki ma interes prawny w złożeniu skargi do sądu administracyjnego /vide: B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 2003 r. , s. 424, 425/. W rozpoznawanej sprawie skarżącemu interesu prawnego przyznać nie można. W rozpatrywanej sprawie, jak trafnie podniósł organ, co zresztą zaznaczył również skarżący, Wojewoda [...] realizując oparte na art. 10 ust. 10 Pdr. uprawnienie, nakazał Prezydentowi Miasta S. zmianę organizacji ruchu poprzez zmianę oznakowania określonych ulic. Nakaz ten jako działanie organu sprawującego nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach, nie zaś jako rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, nie mogło przybrać formy decyzji administracyjnej. Działania nadzorcze organu administracji adresowane są do podmiotów, w stosunku do których prawo nadzoru gwarantuje ustawa, zaś samo postępowanie ma charakter władczy, adresowany wyłącznie do organu nadzorowanego. Podmiot zainteresowany wynikiem działań nadzorczych organu uprawnionego na mocy ustawy, nie może w takim postępowaniu uczestniczyć w żaden sposób, nawet wtedy gdy, tak jak to miało miejsce w badanej sprawie, postępowanie nadzorcze zainicjowała skarga S. K. jako osoby zainteresowanej zmianą organizacji ruchu. Podobnie rzecz ma się w przypadku działania organu nadzoru w przedmiotowej sprawie, prowadzonego w wadliwy sposób. Decyzja wydana w wyniku podjętego z urzędu przez organ nadzoru postępowania administracyjnego, nie miała podstawy prawnej i adresowana do organu samorządu terytorialnego jako zarządy drogi, przez niego jako przez adresata decyzji zaskarżona, musiała zostać uchylona, a postępowanie umorzone. Skarżący w niniejszej sprawie mógłby jedynie kwestionować sposób organizacji ruchu na drodze, poprzez podważenie zasadności ustawienia określonego znaku drogowego na danej ulicy i oczekiwanie na zajęcie przez organ stanowiska w tym względzie. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na okoliczność, iż według poglądów wyrażonych w nauce prawa administracyjnego, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej /vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81 – OSPiKA nr 5/82/. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.