VI SA/Wa 2172/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi W. A. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wyniku egzaminu radcowskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego W. A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości uchylił w całości uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej na obszarze Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] ustalającej wynik pisemnej części egzaminu i umorzył postępowanie. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. W. A. zwrócił się do Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] o dopuszczenie go do egzaminu radcowskiego na podstawie art. 25 ust. 2 p. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 123 z 2002r.poz.1059 z późniejszymi zmianami zwanej dalej "ust. r.pr."/. Do wniosku dołączył wymagane ustawą dokumenty, w tym wskazujące na posiadanie praktyki prawniczej w wymaganym ustawą okresie. W dniach [...] kwietnia 2006 r. W. A. przystąpił do pisemnej części egzaminu radcowskiego przed Komisją Egzaminacyjną do spraw aplikacji radcowskiej na obszarze Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (dalej zwaną Komisją Egzaminacyjną). Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Komisja Egzaminacyjna ustaliła negatywny wynik egzaminu, gdyż W. A. uzyskał 64,5 punktu co, wobec wymaganych przez art. 365 ust. r. pr. 80 punktów, stanowiło wynik negatywny. Od tej uchwały odwołał się do Ministra Sprawiedliwości W. A. Zarzucał wadliwą i nieobiektywną ocenę jego prac, które zostały przez wszystkich członków Komisji jednakowo nisko ocenione, mimo braku jakichkolwiek błędów. Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Sprawiedliwości zawiadomił W. A., że jego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 369 ust. 2 ust. r. pr. zdającemu przysługuje odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu tj. od sumy ocen. Zakres odwołania ogranicza się do kontroli prawidłowości wyniku, jako sumy punktów, a kontrola ta ma charakter formalny, czy spełnione zostały warunki ustalone ust. r. pr. i Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powołania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzenia egzaminu konkursowego radcowskiego /Dz. U. Nr 258 poz.2164 z późn. zmianami/. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł na pismo Ministra W. A. zarzucając organowi nierozpoznanie istoty sprawy. Wyrokiem z dnia 21 maja 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1960/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości. Sąd wyjaśnił, że pismo Ministra ma walor decyzji administracyjnej, zatem błędem było ograniczenie zakresu kontroli tej decyzji do warunków formalnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Sprawiedliwości. Zakwestionował poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA, co do zakresu kontroli i dodatkowo wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 (Dz. U. Nr 206 z 2006 r. poz.1522) uznał art. 369 ust. 2 ust. r. pr. za niezgodny z Konstytucją RP w związku z czym przepis ten przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2006 r. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 479/07) Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości, oddalił skargę kasacyjną. NSA uznał za trafne poglądy WSA, co do charakteru orzeczenia Ministra (decyzja administracyjna) oraz pełnego zakresu kontroli, która powinna być przeprowadzona w postępowaniu administracyjnym II instancji. NSA wyjaśnił, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji art. 369 ust. 2 ust. r. pr. obowiązywał. Minister Sprawiedliwości rozpoznał ponownie odwołanie W. A. od uchwały Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] maja 2006 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości uchylił w całości uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej na obszarze Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] ustalającą wynik pisemnej części egzaminu i umorzył postępowanie. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia powołał art. 138 § 1 p.1 kpa w związku z art.3310 ust.2 ust. r. pr. W uzasadnieniu decyzji przywołał powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. (dalej cytowany jako wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r.) i wskazał, że mocą tego wyroku art. 36 1 ust. 1 ust. r. pr. stanowiący, iż "egzamin radcowski przeprowadzają komisje, o których mowa w art. 33 1 ust.1 ust. r. pr." oraz art. 369 ust. 2 ust. r. pr. stanowiący, że "od uchwały komisji służy zdającemu odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości" jako niezgodne z Konstytucją przestały obowiązywać z dniem 31 grudnia 2006 r. W tym stanie rzeczy Minister uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż Minister utracił prawo rozpoznania sprawy. Dalej Minister wskazał, że bezprzedmiotowe stało się także postępowanie przed organem I instancji (Komisją) zakończone zaskarżoną uchwałą z dnia [...] maja 2006 r. (o wyniku egzaminu), bowiem utracił moc przepis art. 36 1 ust.1 ust. r. pr. upoważniający komisje egzaminacyjne działające przy Ministrze Sprawiedliwości do rozstrzygania o wyniku egzaminu radcowskiego. W tym stanie rzeczy, Minister stojąc na straży praworządności, aby nie dopuścić do sytuacji, kiedy w obrocie pozostanie orzeczenie wydane przez organ, który utracił umocowanie do rozstrzygania, uchylił także uchwałę Komisji. Wskazał, że w chwili obecnej brak przepisów upoważniających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł na powyższą decyzję Ministra W. A. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz uchwały Komisji egzaminacyjnej z dnia [...] maja 2006 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił nierozpoznanie istoty sprawy i nieodniesienie się merytoryczne do zarzutów jego odwołania oraz naruszenie art. 369 ust.2 ust. r. pr. zgodnie za stanem prawnym obowiązującym w dacie podejmowania decyzji tj. w lipcu 2006 r. oraz niedokonanie przez Komisję obiektywnej i niezależnej oceny jego pracy egzaminacyjnej. W uzasadnieniu skargi wywiódł, że odwołanie należy rozpatrzyć w oparciu o stan prawny obowiązujący w lipcu 2006 r. Minister powinien rozpatrzyć odwołanie merytorycznie i uwzględnić je. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że rozstrzygnięcie Ministra opiera się na fakcie utraty mocy obowiązującej przez art. 369 ust. 2 ust. r. pr. , który to fakt spowodował, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i organ zobligowany był do jego umorzenia na podstawie art. 105 kpa. W dacie wydawania ponownej decyzji Ministra (w dniu [...] sierpnia 2008 r.) przepis art. 369 ust. 2 ust. r. pr., który był podstawą pierwszej decyzji Ministra (z dnia [...] lipca 2006 r.) już nie obowiązywał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz.1270, dalej zwanej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Badana w ten sposób skarga jest uzasadniona, choć z przyczyn innych, niż wskazane przez skarżącego. Na wstępie przypomnieć należy, że wedle powszechnie aprobowanego w doktrynie i orzecznictwie poglądu, organ wydaje decyzję w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej wydawania (por. np. B. Adamiak / J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. Beck 2003 r. s. 585., wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 sygn. akt IV SA 451/88, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2001 sygn. akt IV SA 1742/00). W sprawie niniejszej w dacie wydawania decyzji ostatecznej ([...] sierpnia 2008r.) obowiązywał stan prawny, który powstał po ogłoszeniu (dnia 17 listopada 2006r.) wyroku TK z dnia 8 listopada 2006 r. Zgodnie z p. II tego wyroku przepis art. 369 ust.2 ust. r. pr., ustanawiający tryb odwoławczy od wyniku egzaminu radcowskiego, utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2006 r. Takie uregulowanie oznacza, że po dniu 31 grudnia 2006 r. nie ma już trybu odwoławczego do Ministra Sprawiedliwości od orzeczeń Komisji w sprawie wyniku egzaminu. Oznacza to także, że Minister Sprawiedliwości utracił kompetencje do rozpoznawania odwołań od orzeczeń Komisji egzaminacyjnych. W tym stanie prawnym, gdy po zakończeniu procedur sądowych rozpoznawania skargi na pierwszą decyzję Ministra (decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. wydaną w czasie, kiedy Minister miał kompetencje do rozpatrywania odwołań) i po uchyleniu zaskarżonej decyzji, sprawa wróciła do Ministra celem rozpoznania odwołania, Minister nie miał już kompetencji do rozpoznawania odwołań od orzeczeń Komisji egzaminacyjnej. Doszło do sytuacji, kiedy na podstawie wyroku TK z dnia 8 listopada 2006 r. uchylona została podstawa prawna do działania organu administracji publicznej (Ministra Sprawiedliwości) w formie władczej w sprawach odwołań od wyniku egzaminu. Podstawą prawną decyzji administracyjnej jest przepis prawa powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej. W sprawie niniejszej do dnia 31 grudnia 2006 r. przepisem, powierzającym Ministrowi załatwienie sprawy w drodze decyzji (rozpoznanie odwołania od wyniku egzaminu) był art. 369 ust. 2 ust. r. pr. Po dniu 31 grudnia 2006 r., gdy przepis ten utracił moc, postępowanie odwoławcze, wobec uchylenia podstawy prawnej działania Ministra w postępowaniu odwoławczym, stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art.105 § 1 kpa. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 138 § 1 p.3 kpa organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy Minister Sprawiedliwości utracił kompetencje do prowadzenia postępowania odwoławczego, nie mógł go prowadzić w żadnym zakresie, a szczególności nie był już uprawniony do rozstrzygania o odwołaniu skarżącego i nie miał kompetencji do jakiegolowiek "poprawiania" czy usuwania z obrotu prawnego orzeczenia I instancji. Nie mógł zatem uchylić decyzji I instancji (uchwały Komisji egzaminacyjnej z dnia [...] maja 2006 r.) nawet, jeżeli uważał ją za nieprawidłową. Minister nie był już powołany do kontrolowania tej uchwały i nie mógł o niej orzekać w żaden sposób. Wobec utraty podstawy prawnej do działania w tej sprawie nie był uprawniony do wydawania rozstrzygnięć merytorycznych, a takim merytorycznym rozstrzygnięciem było uchylenie uchwały Komisji. Na marginesie tylko wskazać należy, że niezrozumiały jest pogląd Ministra, iż w sytuacji, gdy art. 36 1 ust. 1 ust. r. pr. (upoważniający komisje egzaminacyjne działające przy Ministrze Sprawiedliwości do rozstrzygania o wyniku egzaminu radcowskiego) utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2006 r. to fakt ten ma jakikolwiek wpływ na orzeczenia tej Komisji zapadłe wcześniej. Wskazać też należy, że nie jest zrozumiałe dlaczego jako podstawa prawna decyzji o umorzeniu postępowania powołany został art.138 § 1 p.1 kpa, który to przepis stanowi o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji oraz art. art. 3310 ust. 2 ust. r. pr., który nie znajdował zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy egzaminu na aplikację radcowską, a nie egzaminu radcowskiego. Dodać także należy, że gdy postępowanie umarza organ odwoławczy, to może w zależności od sytuacji i przyczyn umorzenia postąpić zgodnie z art. 138 § 1 ust. 2 kpa (uchylić decyzję I instancji i umorzyć postępowanie I instancji) lub zgodnie z art. 138 § 1 ust. 3 kpa (umorzyć postępowanie odwoławcze). Zastosowana przez Ministra forma rozstrzygnięcia nie znajduje umocowania w prawie. Na zakończenie wskazać należy, co wynika już z wywodów powyższych, że nie mają żadnego prawnego uzasadnienia poglądy skarżącego, iż w sprawie powinny znaleźć zastosowanie nieobowiązujące już przepisy art. 369 ust. 2 ust. r. pr., które obowiązywały w dacie wydania I decyzji lub w dacie wniesienia odwołania. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę wywody powyższe i okoliczność, iż nie ma już kompetencji odwoławczych i zastosuje właściwe dla takiej sytuacji rozwiązanie procesowe. Zważywszy powyższe działając na podstawie art. 145 § 1 p.1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O niewykonywaniu uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i zasądził kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.