VI SA/Wa 2173/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako GITD) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] sierpnia 2009 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej Wojewódzki Inspektor) z [...] października 2002 r. nakładającej na M. M. (dalej jako skarżący) karę pieniężną w wysokości 4000 zł za brak karty opłaty drogowej. Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] października 2002 r. w K. dokonano kontroli pojazdu I. należącego do skarżącego. W oparciu o ustalenia dokonane podczas tej kontroli Wojewódzki Inspektor decyzją z tego samego dnia - [...] października 2002 r., nałożył na skarżącego karę pieniężną za nieposiadanie karty opłaty drogowej. Protokół z kontroli oraz oryginał decyzji zostały doręczone kontrolowanemu kierowcy w dniu kontroli. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że w dniu zatrzymania kontrolowany kierowca odbywał jedynie jazdę próbną ww. pojazdem. Podał także, że ów kierowca dopiero starał się o pracę w jego przedsiębiorstwie, w związku z czym nie udostępnił mu dokumentów związanych z prowadzeniem usług transportowych. Nadto dodał, że dowód uiszczenia opłaty był w jego posiadaniu, na dowód czego kartę opłaty drogowej dołączył do odwołania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] grudnia 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora. W uzasadnieniu podniósł, iż dołączona do odwołania karta opłaty drogowej nie mogła być dokumentem skutecznie wykazującym uiszczenie opłaty za przejazd w dniu kontroli, bowiem była ona nieprawidłowo wypełniona i nosiła znamiona przeróbek. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący domagał się jej uchylenia, zarzucając GITD nie uwzględnienie przedstawionych w odwołaniu okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w swojej decyzji. Wyrokiem z 19 listopada 2004 r. (sygn. akt 6 II SA 1144/03) Sąd oddalił ww. skargę wskazując, że poza sporem było, iż skarżący jest przedsiębiorcą wykonującym transport drogowy i przewozi jeden rodzaj towaru (rzeczy), jakim jest beton. Sąd wskazał, że skarżący korzysta z dróg krajowych dokonując przejazdu w ramach wykonywania działalności usługowego transportu i brak jest podstaw do przyjęcia, iż mimo to powinien być zwolniony od uiszczania opłat za korzystanie z dróg krajowych, ponieważ wykonuje tę działalność (przewóz) specjalnie przystosowanym do przewozu betonu pojazdem. Tego rodzaju pojazdy - jak kontrolowany, mogą mieć wpływ na stan dróg. Przedsiębiorca za przejazd pojazdem w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą ma ustawowy obowiązek uiścić opłatę drogową. Zatem skoro skarżący - jako przedsiębiorca, zlecił przejazd ww. pojazdem kontrolowanemu kierowcy, to zdaniem Sądu w dniu kontroli wykonywany był przejazd związany z działalnością gospodarczą skarżącego i skarżący miał obowiązek posiadać i wyposażyć kierowcę w kartę opłaty drogowej. Nadto Sad zauważył, że nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy i w jakim stopniu pojazd wypełniony był betonem oraz w jakim celu pojazd wyjechał na krajowe drogi. Od powyższego wyroku skarżący złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, która dnia 28 lutego 2006 r. została przez ten Sąd oddalona (sygn. akt I OSK 539/05). W uzasadnieniu wyroku wskazano, że środek odwoławczy nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. [...] sierpnia 2009 r. skarżący złożył do Głównego Inspektor Transportu Drogowego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora z [...] października 2002 r. W uzasadnieniu podał, że decyzja ta nigdy nie została mu skutecznie doręczona. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora wskazał, że decyzja ta nie ma samodzielnego bytu prawnego, bowiem została ona utrzymana w całości w mocy decyzją organu drugiej instancji. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego, tj. rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, ponieważ w innym razie - stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, doszło by do naruszenia zasady res iudicata. Nadto organ podał, że decyzja z [...] października 2002 r. została prawidłowo i skutecznie doręczona kontrolowanemu kierowcy. Podkreślił także, że zarówno decyzja organu I i II instancji była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy uznając, że skoro organ sam przyznał, iż decyzja Wojewódzkiego Inspektora nie została doręczona jemu, a kontrolowanemu kierowcy to winno nastąpić stwierdzenie jej nieważności, ponieważ doręczenie jej nastąpiło osobie niebędącej stroną w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego powtórzył wcześniejszą swoją argumentację i ponownie zaakcentował, że skoro sprawa ze skargi na ww. decyzję z [...] grudnia 2002 r. – utrzymująca w mocy decyzję z [...] października 2002 r., została poddana kontroli sądów administracyjnych, to nie budzi wątpliwości fakt, że sądy te dokonały m.in. kontroli prawidłowości i skuteczność doręczenia obu tych rozstrzygnięć. Organ stwierdził, że w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, zarzut nieskutecznego doręczenia decyzji jest bezzasadny. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 156 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja pierwszoinstancyjna nie była dotknięta wadą, polegającą na tym, że została skierowana do osoby niebędącą stroną postępowania i że nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2. § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 16 maja 2002 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów (Dz. U. 2002 r. nr 120, poz. 1025), dalej jako rozporządzenie z 16 maja 2002 r. poprzez przyjęcie, że doręczenie decyzji kierowcy jest tożsame z doręczeniem decyzji stronie i rodzi skutki przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o dopuszczenie dowodu z decyzji Wojewódzkiego Inspektora z [...] października 2002 r. W uzasadnieniu powyższych żądań skarżący podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazał, że rzeczone rozporządzenie z 16 maja 2002 r. dokonało wyraźnego rozróżnienia pomiędzy kontrolowanym kierowcą, który dla strony jest osobą trzecią, a kontrolowanym przedsiębiorcą - stroną, której winien zostać doręczony oryginał decyzji. Zatem w ocenie wnoszącego skargę doręczenie decyzji z [...] października 2002 r. kontrolowanemu kierowcy zamiast jemu spowodowało, że decyzja ta nigdy nie zaistniała w obrocie prawnym, a pobrana na jej podstawie kara pieniężna jest świadczeniem nienależnym. Nadto wskazał, że organ w zaskarżonej decyzji powołuje się na nieprawidłowe brzmienie § 7 ust. 1 rozporządzenia z 16 maja 2002 r. stawiając znak równości pomiędzy doręczeniem decyzji kontrolowanemu kierowcy i kontrolowanemu przedsiębiorcy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odpierając zarzuty skarżącego organ wskazał, że w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia z 16 maja 2002 r. – obowiązującego w dniu wydania decyzji, to kontrolowanemu przekazywany był oryginał decyzji. Takie doręczenie w niniejszej sprawie miało miejsce, co zostało potwierdzone własnoręcznym podpisem kontrolowanego kierowcy, a to w ocenie organu powoduje, że doręczenie było skuteczne. Organ nadto wyjaśnił, że rozporządzenie z 16 maja 2002 r. weszło w życie 13 sierpnia 2002 r. i obowiązywało do 23 grudnia 2002 r. Z regulacji § 7 ust. 1 tegoż rozporządzenia wynikało, że oryginał decyzji doręczany był kontrolowanemu – w niniejszej sprawie kierowcy. Natomiast w dniu 24 grudnia 2002 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 27 listopada 2002 r., zmieniające dotychczasowe rozporządzenie z 16 maja 2002 r. W myśl § 7 ust. 1 tegoż rozporządzenia z 27 listopada 2002 r. oryginał decyzji doręcza się kontrolowanemu (przedsiębiorcy), a jej kopie kierowcy. Wobec tego w dniu [...] października 2002 r. – w chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej istniał pierwszy stan prawy, według którego oryginał decyzji doręczany był kontrolowanemu, w tym przypadku kierowcy, a nie przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, ale także z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te naruszają przepisy prawa procesowego, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd w pierwszej kolejności musiał stwierdzić czy w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalna jest kontrola decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym postępowaniu wewnątrzadministacyjnym, jeżeli decyzja ta była już wcześniej poddana kontroli sądowoadministracyjnej w dwóch instancjach. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Każde orzeczenie sądu ma indywidualną skuteczność, która zależy od tego, w jaki sposób rozstrzyga ono o losach zaskarżonego aktu administracyjnego. Wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną oznacza, że zaskarżona decyzja zostaje mocą tego orzeczenia utrzymana w mocy, jako zgodna z prawem. Sąd oddala skargę, jeżeli decyzja nie naruszała prawa w zakresie określonym w art. 145 p.p.s.a. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną jest ustalenie, że decyzja nie była prawnie wadliwa z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem określonych w art. 145 p.p.s.a. (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Tadeusza Wosia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 513 i n.). Kontrola ta dotyczy także decyzji pierwszoinstacyjnej. Decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna. Decyzja prawomocna, po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych przewidzianych dla decyzji prawie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji i podmiotom mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postepowania wewnątrzadministracyjnego możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Pamiętać należy, ze sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe stanowisko zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 9 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 468/07 (Lex 505294)) wyjaśnił, że "Podmioty wymienione w art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego." Również w uchwale z 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/09) NSA wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Oznacza to, że organ obowiązany jest stwierdzić, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia. Jeżeli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, ze decyzja z [...] października 2002 r. i [...] grudnia 2002 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieposiadanie karty opłaty drogowej, zostały poddane kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem. Oddalając skargę na te decyzje Sąd I instancji potwierdził, że kontrolowane decyzje były niewadliwe, a w szczególności, że nie zawierały wad kwalifikowanych objętych art. 156 § 1 k.p.a., których istnienie Sąd bada z urzędu. Wnosząc skargę kasacyjną strona podała wyrok I instancji kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który skargę kasacyjną oddalił. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji, Sąd I instancji, który na mocy art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, był zobowiązany zbadać także prawidłowość doręczenia decyzji organu I instancji, gdyż tylko w sytuacji gdy takie doręczenie zostało dokonane prawidłowo, możliwe było skuteczne wniesienie i rozpoznanie odwołania. Doręczenie decyzji pozostaje natomiast bez wpływu na kwestię jej ważność. W tym stanie rzeczy żądanie skarżącego stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2002 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie powinno doprowadzić do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa, następuje z powodu niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Wyrok oddalający skargę stanowi przyczynę przedmiotową uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem organ administracji publicznej orzekający w tej sprawie jest związany oceną prawną sądu administracyjnego. Skoro niedopuszczalna była kontrola w trybie nadzwyczajnym decyzji utrzymanych w mocy przez Sąd, to żadne zarzuty dotyczące tej decyzji nie mogły być przez organ rozważane. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji naruszył przepis art. 158 § 1 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sprawie zostało wydane niewłaściwe rozstrzygnięcie, zamiast odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ odmówił stwierdzenia nieważności. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącego, albowiem dowód w postaci kserokopii decyzji, której poświadczona za zgodność z oryginałem kopia została nadesłana przez organ do Sądu, nie mógł się przyczynić do wyjaśnienia jakichkolwiek wątpliwości, a tylko w takiej sytuacji – stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. – możliwe jest przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.