VI SA/Wa 2174/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu zapewnienia realizacji zadań na rzecz obronności państwa oddala skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] – dalej Spółka lub skarżąca – skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej – dalej Prezes UKE – uchylającą wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o odmowie ww. Spółce odroczenia terminu wykonywania zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz umarzającą postępowanie pierwszej instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] marca 2003 r. przedsiębiorca telekomunikacyjny [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (obecnie [...] Sp. z o.o.), złożył do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty – dalej Prezes URTiP wniosek o "odroczenie terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa i porządku publicznego, na okres 18 miesięcy od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie niniejszego wniosku oraz zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do dnia publikacji rozporządzenia, o którym mowa w art. 88 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz.852 ze zm.)". W dniu [...] stycznia 2004 r. Prezes URTiP postanowieniem odmówił zawieszenia postępowania, wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 98 § 1 Kpa., albowiem zawieszeniu postępowania sprzeciwił się Prokurator Krajowy, któremu przysługuje prawo strony. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wnosiła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., twierdząc, że organ błędnie, pomimo jasno sformułowanej podstawy prawnej i jednoznacznego uzasadnienia, potraktował wniosek strony jako złożony na podstawie art. 98 § 1 Kpa. Podniosła, że w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. Prezes URTiP uchylił w całości postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, a orzekając co do istoty sprawy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. ponownie odmówił zawieszenia postępowania, wskazując, iż brak rozporządzenia, o którym mowa w art. 88 ust. 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Na powyższe postanowienie Spółka złożyła skargę, domagając się stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Podała, iż z rozporządzenia, którego wydanie jeszcze nie nastąpiło, bezpośrednio będą wynikać dla niej określone obowiązki. Przygotowaniu się do wykonywania tych obowiązków służyć ma odroczenie, o które zwróciła się skarżąca. Następnie w dniu [...] grudnia 2004 r. Spółka złożyła ponownie wniosek o zawieszenie postępowania, wskazując, że pozytywne rozpatrzenie jej wniosku nie zagraża interesowi społecznemu, a dodatkowo podniosła, iż skoro w przedmiotowym postępowaniu uczestniczy tylko jeden podmiot, to nie może być mowy o zgłoszeniu sprzeciwu. Rozpatrując kolejny wniosek o zawieszenie, Prezes URTiP podzielił argumenty skarżącej i w dniu [...] stycznia 2005 r., wydał postanowienie, zawieszając postępowanie w sprawie odroczenia terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań na rzecz obronności i bezpieczeństwa publicznego przez techniczne systemu umożliwiające dostęp do treści informacji do dnia 30 czerwca 2005 r. W wyniku powyższego Spółka wycofała złożoną do sądu administracyjnego skargę na postanowienie z [...] maja 2004 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie, co skutkowało umorzeniem postępowanie sądowoadministracyjnego. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej po dokonaniu szczegółowej analizy skutków braku rozporządzenia Rady Ministrów, dla którego delegację zawiera art. 182 Prawa telekomunikacyjnego, a analizy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003 r. w sprawie wykonywania przez operatorów zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego (Dz. U. Nr 19, poz. 166), a także mając na względzie zmiany stanu prawnego jakie zaszły od momentu złożenia wniosku, na podstawie art. 64 § 2 Kpa., wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku, poprzez przedstawienie harmonogramu osiągnięcia pełnej zdolności do wykonywania zadań, o których mowa w art. 179 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego oraz szczegółowego wyjaśnienia przyczyn zaistniałych trudności organizacyjnych, technicznych i finansowych, mogących uzasadniać udzielenie odroczenia. Spółka przedstawiła żądany harmonogram wskazując, iż osiągnięcie pełnej gotowości do wykonywania tych zadań, nastąpi 24 miesiące od wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów, dla którego delegację zawiera art. 182 Prawa telekomunikacyjnego. Wyjaśniła ponadto, że przedmiotowy wniosek uzasadniony jest niezależnymi od niej trudnościami ekonomicznymi polegającymi na konieczności zgromadzenia znacznych środków finansowych niezbędnych do zakupu i dostosowania urządzeń oraz systemów do realizacji zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego. Dodatkowo wskazała na trudności o charakterze technicznym, polegające na braku jednoznacznych wytycznych, według których miałby funkcjonować system, o którym mowa w § 2 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia. Jednocześnie Spółka podniosła, że niniejsze postępowanie z formalnego punktu widzenia jest w stanie zawieszenia, z uwagi na wydane w tym zakresie postanowienia Prezesa URTiP z dnia [...] stycznia 2005 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 179 ust. 6 Pt. oraz § 8 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wypełniania przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego (Dz. U. Nr 187, poz. 1568) – dalej Rozporządzenie, odmówił skarżącej Spółce odroczenia terminu wykonywania zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że wprawdzie skarżąca przedstawiła wymagany harmonogram osiągnięcia pełnej zdolności do wykonywania zakreślonych ww. przepisem zadań, to jednak nie określiła w nim jednoznacznie końcowego terminu uzyskania pełnej zdolności do ich wykonywania, uzależniając ten termin od wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów, dla którego delegację zawiera art. 182 Prawa telekomunikacyjnego. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 179 ust. 4 Pt., dostęp do treści i danych za pomocą interfejsu nie jest jedynym, prawnie dopuszczalnym sposobem realizacji dostępu, o którym mowa w ust. 3 art. 179 Pt., a stanowi dodatkową opcję sposobu realizacji przedmiotowych zadań. Poza tym zdaniem organu, dostęp ten możliwy jest w infrastrukturze telekomunikacyjnej Spółki i przy użyciu jej urządzeń, w sposób spełniający podstawowe wymogi określone w przepisach Rozporządzenia. W konkluzji organ stwierdził, że wobec opcjonalności zastosowania interfejsu, o czym stanowi przepis art. 179 ust. 4 Pt., brak rozporządzenia, o którym mowa w treści art. 182 Pt., nie może stanowić przesłanki uzasadniającej udzielenie wnioskowanego przez Spółkę odroczenia. Ponadto organ podkreślił, że konieczność zgromadzenia znacznych środków finansowych niezbędnych do zakupu i dostosowania urządzeń oraz systemów do realizacji zadań i obowiązków wymienionych w art. 179 ust. 3 Pt., nie może stanowić przesłanki o wystąpieniu niezależnych od danego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego trudności finansowych uzasadniających udzielenie wspominanego wyżej odroczenia. Prezes UKE wziął pod uwagę, że od dnia złożenia wniosku przez Spółkę upłynął okres 4 lat, a zatem mogła ona w tej perspektywie zgromadzić odpowiednie środki, niezbędne dla prawidłowego wykonywania tych zadań i obowiązków. Dodatkowo organ zauważył, że zgodnie z § 8 ust. 4 Rozporządzenia maksymalne odroczenie terminu realizacji przedmiotowych zadań może wynosić 6 miesięcy, zaś Spółka wnioskowała o udzielenie odroczenia na okres 18 miesięcy , tj. o okres znaczenie dłuższy niż to określa Rozporządzenie. We wniosku z dnia [...] stycznia 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka zarzuciła Prezesowi UKE naruszenie przepisów postępowania, przejawiające się wydaniem decyzji w sytuacji, gdy zawieszone postanowieniem Prezesa URTiP z dnia [...] stycznia 2005 r. postępowanie, nie zostało podjęte, a zatem rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2007 r. obarczone było bezskutecznością. Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazując, że w przepisie art. 182 Prawa telekomunikacyjnego brak jest odwołania do treści art. 179 ust. 4 Pt. i wykładnia gramatyczna prowadzi, jej zdaniem, do wniosku, że wykonywanie przedmiotowych obowiązków uzależnione jest od wydania rozporządzenia wykonawczego określającego wymagania techniczne i eksploatacyjne dla interfejsów, którego brak nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla adresatów tych norm. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2009 r. Prezes UKE uchylił decyzję ją poprzedzającą i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Organ, przytaczając zmieniający się na etapie rozpoznawania wniosku skarżącej Spółki stan prawny wskazał na art. 13 ust. 2 ustawy nowelizującej (dalej – nowe Pt.), zgodnie z którym sprawy wszczęte na podstawie art. 179 ust. 6 Prawa telekomunikacyjnego i art. 40 ust. 2 ustawy z 21 lipca 2000r. niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej umarza się. Jako podstawę wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie był przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji. Zaznaczył, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został złożony w dniu [...] stycznia 2008 r., natomiast w dniu 6 lipca 2009 r. weszła w życie ustawa nowelizująca. Wejście w życie ustawy nowelizującej, której przepisy stanowią, iż sprawy wszczęte na podstawie art. 179 ust. 6 Pt. i art. 40 ust. 2 Pt., niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, umarza się, skutkuje brakiem prawnych możliwości podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną strony postępowania i czyni postępowanie w sprawie z wniosku Spółki o odroczenie terminu wykonywania zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 Pt. bezprzedmiotowym. W skardze na powyższą decyzję Spółka wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że wykonywanie obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 Pt. uzależnione jest od wydania rozporządzenia wykonawczego określającego wymagania techniczne i eksploatacyjne interfejsów, którego brak, a zatem okoliczność ta nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla podmiotów zobowiązanych do wykonywania tych obowiązków. Spółka stwierdziła, że decyzja umarzająca postępowanie pierwszej instancji narusza jej prawo do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżącej konieczność ponownego złożenia wniosku na podstawie art. 179 ust. 6 Pt. o zawieszenie obowiązku zapewnienia warunków dostępu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, który towarzyszył uprzednio złożonemu wnioskowi, narusza zasadę szybkości postępowania określoną treścią art. 12 § 1 Kpa. Spółka powołując się na przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazała, że nałożenie na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązków w zakresie przygotowania i utrzymywania wskazanych elementów sieci telekomunikacyjnych dla zapewnienia telekomunikacji na potrzeby systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, stanowi ograniczenie określonych tym przepisem wolności i praw przedsiębiorcy. Dodatkowo wskazała, że ciążący za operatorze obowiązek wykonywania zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego, przy jednoczesnym braku przepisów wykonawczych regulujących te kwestie, powoduje, że realizacja tych obowiązków generuje wielomilionowe koszty, związane z ich spełnianiem. Sytuacja taka, zdaniem skarżącej, rodzi po stronie operatorów stan niepewności, czy zastosowane systemy i rozwiązania będą zgodne z przyjętymi w przyszłości przez ustawodawcę normami w zakresie spełniania tych obowiązków i w konsekwencji, czy poczynione nakłady zostaną spożytkowane przy ich wykonywaniu w przyszłości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), cytowanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) uchylająca decyzję wydaną przez ten organ dnia [...] grudnia 2007 r. i umarzająca postępowanie w sprawie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 85, poz. 716) - ustawy nowelizująca. Umorzone postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej Spółki z dnia [...] marca 2003 r. którym na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) – dalej ustawa z 2000 r. Spółka ta domagała się odroczenia terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych, organizacyjnych możliwości realizacji zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego na okres 18 miesięcy od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie niniejszego wniosku i zawieszenia postępowania do dnia publikacji rozporządzenia, o którym mowa w art. 88 ust. 3 tej ustawy określającego szczegółowe wymagania techniczne i eksploatacyjne dla sieci komunikacyjnych, dotyczące ich przystosowania do wypełniania przez operatorów obowiązku z art. 40 ust. 2 ustawy. Nie ulega wątpliwości, że w czasie w którym prowadzone było postępowanie ze złożonego wniosku, przepisy regulujące materię komunikacji elektronicznej, jak też dotyczące kwestii ustrojowych związanych z właściwością organu w tych sprawach ulegały kilkakrotnym zmianom. Przede wszystkim w związku z wejściem w życie dnia 3 września 2004 r. nowej ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne ( Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm. ) dalsze postępowanie, jako niezakończone przed dniem 3 września 2004 r. prowadzone było na mocy art. 222 ust. 2 tej nowej ustawy zgodnie z jej przepisami. Zgodnie z powołaną ustawą podstawę prawną do wykonywania przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także domagania się odroczenia terminu wykonania tych zadań i obowiązków, stanowił art. 179 ust. 1 – 6 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Dodatkowo wreszcie, w toku prowadzonego postępowania zmienił się organ umocowany ustawowo do załatwienia wniesionej sprawy. Z dniem 14 stycznia 2006 r. organem właściwym, na mocy przepisu art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji, stał się Prezes UKE. Podstawowym dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji przepisem jest art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 85, poz. 716), która weszła w życie dnia 6 lipca 2009 r. Zgodnie ze wskazanym przepisem, sprawy wszczęte na podstawie art. 179 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne i art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Nie jest sporne, że postępowanie w sprawie ze złożonego wniosku w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. nie zostało zakończone, a jeśli tak to zgodnie z zasadą praworządności, która oznacza obowiązek rozpatrywania spraw na podstawie obowiązujących przepisów i stosowania przepisów aktów mających obowiązującą moc (art. 6 Kpa.), organ zobowiązany był do zastosowania art. 13 ust. 2 do wszystkich wskazanych w tym przepisie postępowań i umorzenia postępowania niezależnie od etapu, na jakim postępowania te znajdowały się. Przywołana regulacja stanowi szczególne unormowanie o charakterze procesowym. Brak podstawy prawnej do dalszego prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy jest przesłanką bezprzedmiotowości postępowania, która może zaistnieć zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Prezes UKE wydając zaskarżoną decyzję związany był dyspozycją art. 13 ust. 2 cyt. ustawy, jednak z uwagi na fakt, iż działał z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy po wydaniu decyzji niekorzystnej dla skarżącej Spółki, uwzględnił tryb przewidziany w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa., uchylając takie nieostateczne, a zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie I instancji. Powyższemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić naruszenia prawa, a wszystkie zarzuty skarżącej co do naruszenia przez załatwiający sprawę organ wskazanych w skardze przepisów procesowych, choć znajdujące potwierdzenie w aktach sprawy (zasada szybkości postępowania – art. 12 Kpa., art. 7 i 8 Kpa.), nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy, z opisanych wyżej powodów. Odnosząc się zaś do kwestii podjęcia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w sytuacji wadliwości w postaci braku formalnego polegającego na niepodjęciu tego postępowania po zawieszeniu go na podstawie art. 98 § 1 Kpa., to zwrócić należy uwagę, że organ pozostawał w przekonaniu, że zawieszenie dokonało się na czas określony. Stwierdzić należy, że mimo oczywiście błędnego stanowiska organu w tym względzie (zawieszenie nie może być dokonane za określony czas), Sąd kontrolując decyzję może ją uchylić jedynie z powodu takich błędów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Tymczasem, niezależnie od wskazanego błędu procesowego, postępowanie wszczęte z wniosku skarżącej musiało zostać umorzone zgodnie z jednoznaczną dyspozycją ustawową. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.