VI SA/Wa 2174/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej J. C. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 2174/10 Uzasadnienie [...] Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., po przeprowadzeniu kontroli w przedsiębiorstwie J. C., na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej jako ustawa lub u.t.d. – lp. 11.4.1 załącznika do tej ustawy, art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), art. 14 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE nr L 370 z 31 grudnia 1985 r.), nałożył na przedsiębiorcę za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, karę pieniężną w kwocie 521000 zł ograniczając na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. wysokość kary pieniężnej do kwoty 30 000 zł. Decyzje wydano w następujących ustaleniach; Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. powiadomiono J. C. o zamiarze wszczęcia kontroli od dnia [...] grudnia 2009 r. i wezwaniem z tej samej daty zobowiązano przedsiębiorcę do przygotowania w przedsiębiorstwie wskazanych dokumentów. Z uwagi na wniosek przedsiębiorcy o przesunięcie terminu rozpoczęcia kontroli termin ten wyznaczono na dzień [...] grudnia 2009 r. Upoważnieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. J. C. umocowała A. M. do reprezentowania przedsiębiorcy w czasie kontroli. Na podstawie tego upoważnienia A. M. odebrała w dniu [...] grudnia 2009 r. imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli wystawione przez zastępcę inspektora wojewódzkiego ITD w [...]. W imiennym upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli określono jej zakres przedmiotowy oraz okres kontroli (od 14 grudnia 2008 r. do 13 grudnia 2009 r.) i przewidywane terminy rozpoczęcia (14 grudnia 2009 r.) i zakończenia kontroli (30 grudnia 2009 r.). Wyjaśnieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. przedsiębiorca zobowiązała się do dnia [...] grudnia 2009 r. do dostarczenia dokumentów dotyczących zatrudnienia i wykonywania pracy przez kierowców. Po przeprowadzeniu kontroli został sporządzony w dniu [...] stycznia 2010 r. protokół, w którym stwierdzono, że przedsiębiorca nie przedstawił dokumentów do przedłożenia których został zobowiązany w wyjaśnieniu z dnia [...] grudnia 2009 r., w tym nie przedstawiono żadnych wykresówek ani dokumentów potwierdzających dni wolne od pracy kierowców i dokumentów stwierdzających formę zatrudnienia kierowców. Protokół został podpisany przez kontrolującego i osobę upoważnioną przez kontrolowanego. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. (doręczenie [...] stycznia 2010 r.) poinformowano J. C. o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o prawach strony. Wezwaniem z dnia [...] stycznia 2010 r. zażądano od przedsiębiorcy przedłożenia dokumentów, których brak stwierdzono w protokóle kontroli. Przedsiębiorca przedłożył dokumenty handlowe, listy płac i określające formy zatrudnienia kierowców. Wezwaniem z dnia [...] lutego 2010 r. zażądano od przedsiębiorcy złożenia na piśmie wyjaśnień dotyczących ewidencji czasu pracy kierowców za okres od 14 grudnia 2008 r. do 13 grudnia 2009 r. W odpowiedzi przedsiębiorca złożył wykaz kierowców zatrudnionych i niezatrudnionych w kontrolowanym okresie, którzy wykonywali usługi kierowania pojazdami oraz umowy zawarte z tymi osobami. Wezwaniami z [...] lutego 2010 r. wezwano osoby w nich wskazane do przesłuchania w charakterze świadków i zawiadomieniem z [...] października 2010 r. poinformowano przedsiębiorcę o terminie i miejscu przeprowadzenia tych dowodów. Przesłuchani w charakterze świadków kierowcy podali: M. J. – wykonuje pracę jako kierowca na umowie o prace od 15 kwietnia 2008 r. praktycznie 5 dni w tygodniu. Wykresówki stosuje w każdym przewozie, a gdy ma dni wolne przedsiębiorca wystawia zaświadczenie potwierdzające dni wolne od pracy; S. J. – jest zatrudniony w przedsiębiorstwie J. C. na umowie o pracę na czas nieokreślony od 1 września 2007 r. Wyjazdy w trasę wykonuje różnie, także na telefoniczne polecenie przedsiębiorcy. Zawsze używa wykresówek, a za dni wolne od pracy przedsiębiorca wystawia odpowiednie zaświadczenie; A. R. – skorzystał z prawa do odmowy zeznań ponieważ J. C. jest jego siostrą. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2010 r. powiadomiono J. C. o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. W dniu [...] marca 2010 r. pełnomocnik przedsiębiorcy zapoznała się z aktami sprawy. Wnioskiem z 23 marca 2010 r. pełnomocnik przedsiębiorcy zwróciła się o dokonanie analizy tarcz okazanych 8 stycznia 2010 r., a których organ odmówił przyjęcia. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2010 r. wezwano przedsiębiorcę do przedłożenia wykresówek kierowców A. R., S. J., M. J. i K. K. W dniu 31 marca 2010 r. pobrano wykresówki dotyczące pracy tych kierowców, zawiadamiając pismem z 22 kwietnia o zakończeniu postępowania, w związku z czym w dniu 12 maja 2010 r. pełnomocnik przedsiębiorcy ponownie zapoznał się z aktami sprawy. W takich ustaleniach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. W wyniku przeprowadzonych ustaleń stwierdzono brak wykresówek kierowcy A. R. za okres objęty kontrolą w ilości 365 sztuk, kierowcy S. J. w ilości 302 sztuki, K. K. w ilości 80 sztuk i M. J. w ilości 295 sztuk. Łączna ilość brakujących wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w kontrolowanym okresie wyniosła 1042 sztuki. W ocenie organu administracji brak było podstaw do zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., gdyż kontrolowana nie wykazała zaistnienia przesłanek wskazanych tym przepisem. Od decyzji J. C. złożyła odwołanie uzupełnione pismem z dnia 7 lipca 2010 r. wnosząc o zmianę decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzji zarzucono naruszenie art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 przez obciążenie przedsiębiorcę faktem "zawieruszenia" wykresówek przez organ kontroli i przez to obciążenie go karą pieniężną za ich brak. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) przez nieprzeprowadzenie wymaganych dowodów w zakresie dotyczącym pracy kierowców, w tym nieprzesłuchanie w charakterze świadka A. M. i przez to dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego , podczas gdy zebranie tych dowodów doprowadziłoby do ustalenia o braku naruszeń zarzucanych przedsiębiorcy. Skarżąca podnosiła, że z uwagi na okres świąteczny jej pełnomocnik w dniu [...] stycznia 2010 r. dostarczyła organowi kontroli stosowne dokumenty obejmujące okres kontroli. Organ I instancji początkowo odmówił pobrania zapisów z urządzeń rejestrujących tłumacząc, że kontrola przedsiębiorstwa została zakończona i dopiero w dniu [...] marca 2010 r. pobrał te zapisy oraz [...] marca 2010 r. przyjął wykresówki i dokumenty potwierdzające nieprowadzenie pojazdów przez kierowców. Stąd niezrozumiałym jest stwierdzenie o nieokazaniu tak dużej ilości wykresówek. Skarżąca zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 przechowywała wykresówki i niezbędne dokumenty w tym celu zawierając umowe z Centrum Edukacji i Doradztwa w [...], która to firma skanowała dokumenty do programu Tachoscan wychwytując ewentualne braki w dokumentach. Osoba upoważniona do reprezentowania skarżącej przed przekazaniem wykresówek i innych dokumentów organowi sprawdziła w oparciu o ten program kompletność dokumentów. Tymczasem organ kontroli uznał, że skarżąca nieprzekazała żadnych wymaganych od niej dokumentów, co nie jest prawdą. Zapisy programu Tachoscan i przekazane wykresówki i dokumenty potwierdzające fakt njieprowadzenia pojazdów przez kierowców są identyczne. Stąd wniosek skarżącej o zagubieniu tych dokumentów przez organ kontrolni, który skupił się wyłącznie na kierowcach zatrudnionych na umowie o prace pomijając kierowców świadczących na rzecz skarżącej usługi w ramach umów o dzieło. Na okoliczność prawidłowego przechowywania wykresówek i innych dokumentów organ powinien przesłuchać A. M. czego nie uczynił z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że przedsiębiorca nie okazał wykresówek ani dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów w okresie objętym kontrolą przez kierowców zatrudnionych na umowę o prace, ustalając jednak błędne naliczenie przez organ I instancji ilości nieokazanych wykresówek na 1042 sztuk, podczas gdy ilość ta faktycznie wynosiła 1031 sztuk, co jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wskazując na nieokazanie poszczególnych wykresówek za konkretne dni lub dokumentów o nieprowadzeniu pojazdów przez zatrudnionych na umowie o pracę kierowców organ odwoławczy uznał wykazane naruszenia za udowodnione. Odnosząc się do stwierdzeń skarżącej o przedstawieniu wykresówek i zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdów przez tych kierowców w okresie objętym kontrolą organ odwoławczy stwierdził, że odmowa uwzględnienia tych dokumentów była uzasadniona. Dokumenty te nie zostały przedłożone w czasie kontroli ani w terminie określonym przez organ kontrolujący zatem przedłożone później należało uznać za niewiarygodne ze względu na możliwość ich późniejszego wystawienia czy też na możliwość późniejszego dokonania zapisów na okazanych wykresówkach. Zdaniem organu odwoławczego dokumenty nie były prawidłowo przechowywane, skoro nie mogły być okazane w czasie kontroli. W związku z tym chociaż organ I instancji przyjął te dokumenty to prawidłowo odmówił im wiarygodności bowiem kontrolowana została zobowiązana do przedłożenia tych dokumentów do [...] grudnia 2009 r., a obowiązek ten wykonała dopiero [...] marca 2010 r. Zgodnie natomiast z lp. 11.4. ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym dokumenty te powinny zostać udostępnione w momencie kontroli, a złożone później są niewiarygodne, gdyż mogą być sfałszowane. Od decyzji J. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji, podobnie jak w odwołaniu, zarzuciła naruszenie art. 14 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 w związku z "zawieruszeniem" wykresówek przez organ kontrolny oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) przez nieprzeprowadzenie wymaganych dowodów w zakresie dotyczącym pracy kierowców, w tym nieprzesłuchanie w charakterze świadka A. M. i przez to dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego , podczas gdy zebranie tych dowodów doprowadziłoby do ustalenia o braku naruszeń zarzucanych przedsiębiorcy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowe wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednocześnie w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek, o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji publicznej przy zbieraniu materiału dowodowego albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uznaje to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub przedstawione przez stronę i jest obowiązany do tych dowodów odnieść się merytorycznie, gdyż zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji wskazując na przepis lp. 11.4. ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym stanął na stanowisku o zasadności nieuwzględnienia dokumentów przedłożonych przez kontrolowaną, gdyż, jak to określił, zostały one przedłożone po terminie i istniała możliwość ich wystawienia (sporządzenia) po kontroli. Na uzasadnienie takiej hipotetycznej możliwości organ administracji nie przedłożył żadnych własnych ustaleń, chociażby przez zbadanie przedłożonych wykresówek na ich wiarygodność. Zatem stwierdzenie o braku wiarygodności okazanych dokumentów staje się co najmniej wątpliwe, a na pewno nie poparte żadnymi dowodami. Nie bez znaczenia, także w świetle lp. 11.4. ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, jest to w jakim momencie skarżąca przedłożyła wykresówki i inne dokumenty, których brak był zarzutem zawartym w obu decyzjach i stanowił podstawę naliczenia kary pieniężnej. Zgodnie z ustaleniami organu I instancji protokół kontroli okazano kontrolowanej w dniu [...] stycznia 2010 r. i w tej dacie został on podpisany przez kontrolującego i kontrolowaną. W tej samej dacie (tego samego dnia) i, co wynika z tego protokółu, przed jego podpisywaniem kontrolowana przedłożyła wykresówki. Protokół kontroli kończy kontrolę, gdyż nie ma innego dokumentu, który wskazywałby na jej zakończenie. Zatem już na chwilę przed podpisaniem protokółu kontroli, a więc przed zakończeniem kontroli, organowi kontrolującemu przedstawiono dokumenty, które były przedmiotem samej kontroli. Jak wynika z ustaleń organu administracji przyjęcia tych dokumentów odmówiono, by następnie (po wszczęciu postępowania administracyjnego) wezwaniami z dnia [...] stycznia 2010 r. i z [...] lutego 2010 r. ponownie zażądać od strony tych samych dokumentów, stwierdzając następnie w decyzjach, że zostały one przedłożone po terminie kontroli i mogą być niewiarygodne. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w sprawie taki sposób procedowania nie daje się pogodzić z wymaganiami określonymi przepisami art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., do których to naruszenia doszło w sprawie w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a. Zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego i wreszcie organ powinien, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 107 § 3 k.p.a., dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania. Jeżeli więc przed podpisaniem protokółu kontroli (w chwili jego podpisywania) kontrolowana przedłożyła dokumenty objęte kontrolą, to nie było podstaw ani do odmowy ich przyjęcia i nieuwzględnienia jako materiału dowodowego w sprawie, ani do stwierdzenia w protokóle kontroli o nieokazaniu tych dokumentów. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy w pełni zasługuje na przypomnienie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r. wydany w sprawie I SA 1768/99, w którym Sąd ten podkreślał, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem rozważyć należało zasadność zarzutów o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.