VI SA/Wa 2176/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: "GITD") po rozpatrzeniu odwołania C. P. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł w związku z wykonywaniem transportu drogowego bez wymaganej licencji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 4 pkt 22, art. 5, art. 6, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 oraz art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm., dalej jako: "u.t.d.") oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2012 r., na Dworcu [...] PKP w [...], funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji poddał kontroli drogowej samochód osobowy marki [...] o nr rej. [...], którym kierował C. P. Podczas kontroli kierowca okazał licencję nr [...], uprawniającą go do wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze gminy [...]. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...], który wraz z pozostałą dokumentacją został przekazany przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy Policji w [...] do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W toku postępowania wyjaśniającego - [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ustalił, że Prezydent [...] nie udzielił przedsiębiorcy C. P. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób ani licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze [...]. Na dzień kontroli strona posiadała licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną przez Burmistrza [...] na pojazd marki [...] nr rej. [...], a według jej oświadczenia w dniu kontroli tj. [...] października 2012 r. wykonywała kurs zgodnie z umową z firmą G. Zaznaczyła także, że transport drogowy taksówką wykonuje jedynie na terenie gminy [...]. Organ wskazał także na treść notatki urzędowej sporządzonej przez kontrolującego pojazd funkcjonariusza Policji, który w trakcie kontroli ustalił, iż przewożona pasażerka zamówiła taksówkę telefonicznie, kurs rozpoczął się na ul. S., a miejscem docelowym była ul. L. w W. Wskazując na powyższe, w dniu [...] lutego 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 5, art. 18 ust. 4a, art. 18 ust. 5 lit. b) oraz zgodnie z art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. w związku z Ip. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. nałożył na C. P. karę pieniężną w wysokości 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką poza obszarem oznaczonym w licencji. GITD, rozpoznając niniejszą sprawę w jej całokształcie, na skutek odwołania C. P. od decyzji organu I instancji na wstępie przytoczył treść przepisów określających zasady wykonywania transportu drogowego taksówką oraz podlegania karze pieniężnej w sytuacji naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W ocenie GITD z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika, że strona naruszyła obowiązek posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, że w dniu kontroli, tj. [...] października 2012 r. strona podjęła się realizacji przewozu pasażera z ulicy S. na ul. L. w W., bez posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego na tym obszarze. Podkreślił, że przesłuchany w toku kontroli C. P. wyjaśnił, że w chwili zatrzymania do kontroli na ul. L. w W. zakończył usługę przewozu osób, którą rozpoczął na ul. S. w W. Zamówienie przewozu otrzymał zaś drogą radiową z firmy "G.", z którą współpracuje. Organ odwoławczy uznał, że wyjaśnienia te korelują z treścią notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji w toku kontroli, według której strona realizowała kurs zarobkowy, przewożąc pasażerkę, która zamówiła usługę dzwoniąc pod numer telefonu korporacji taksówkowej G., tj. [...]. Za kurs pasażerka zapłaciła gotówką 20 zł. Przypomniał, że do kontroli strona okazała licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką o numerze rejestracyjnym [...] na obszarze gminy [...], która nie obejmowała prawa do prowadzenia przewozów na terenie [...]. Wskazał, że licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką ma charakter podmiotowo-przedmiotowy tj. wydawana jest określonemu przedsiębiorcy spełniającemu warunki określone w art. 6 ust. 1 pkt 1-2 u.t.d., a także wydawana jest na określony pojazd i obszar. Organ odwoławczy wywodził, że działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest powiązana ze ściśle określonym w niej obszarem, a co za tym idzie przedsiębiorca dysponujący licencją taksówkową nie może jej wykonywać poza tym obszarem, z wyjątkiem szczególnych okoliczności wskazanych w art. 6 ust 5 u.t.d. Wyjaśnił, że wykonywanie transportu drogowego bez licencji obejmuje sytuacje, w których licencja na wykonywanie tego transportu nie była udzielona, wygasła lub została cofnięta, a także gdy transport drogowy taksówką wykonywany jest poza obszarem wymienionym w jej treści. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja określona w art. 6 ust. 5 u.t.d., która w drodze wyjątku dopuszcza wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, pod warunkiem że jest ona realizowana na obszarach dwóch miejscowości, a nie wyłącznie na obszarze, na którym strona nie legitymuje się stosownym uprawnieniem. Organ podkreślił, że taka interpretacja wynika z istoty uprawnienia na wykonywanie usług taksówkowych, które można wykonywać jedynie na obszarze, na który została udzielona, a stanowisko to jak zaznaczył potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Stwierdził, że warunkowo dopuszcza się wykonywanie przewozu poza obszar określony w licencji, jedynie gdy wykonywany jest on w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Stanął na stanowisku, że każdy przejazd musi mieć co najmniej punkt początkowy albo końcowy na terenie obszaru określonego w licencji. W niniejszej sprawie strona wykonywała na życzenie klienta usługę przewozu na terenie W., poruszając się z jednego do drugiego punktu tego miasta, co zdaniem organu wyklucza przyjęcie, że zaistniał w niej opisany wyjątek. Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku o przesłuchanie strony na okoliczność tego, gdzie znajdowała się taksówka w chwili przyjęcia zamówienia oraz miejsca złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru organ stwierdził, że nie mają one znaczenia dla sprawy, dla której istotne jest, czy strona wykonywała przejazd z pasażerem z obszaru objętego licencją. Jego zdaniem okoliczność, że kierowca przyjął zamówienie będąc na terenie [...] jest bez znaczenia, skoro sama usługa przewozu od jej początku do końca odbywała się poza obszarem gminy [...]. Ponadto dodał, że z materiału dowodowego wynika, że podmiotem wykonującym przewóz był C. P. Jego zdaniem brak jest podstaw do przyjęcia, że podmiotem świadczącym usługę przewozową była "G." z siedzibą w [...]. Wyjaśnił, że to, iż strona realizowała zlecenie przekazane przez niego, nie czyni przedsiębiorcy "G." stroną postępowania. Dodał, że z umowy o współpracy zawartej przez C. P. ze wskazanym przedsiębiorcą wynika, że rola "G." R. J. sprowadzała się wyłącznie do obsługi centrali radio taxi i przyjmowania oraz przekazywania zleceń przewoźnikom, podczas gdy wykonanie przewozu w tym również odpowiedzialność wobec klientów spoczywała na stronie niniejszego postępowania. Jednocześnie organ stwierdził, że w odniesieniu do strony niniejszego postępowania brak jest możliwości zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., który stanowi podstawę do uwolnienia od odpowiedzialności administracyjnej w sytuacji, gdy podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Skargę na decyzję GITD z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł C. P. (dalej jako: "skarżący"). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności złożenia zamówienia przez pasażerów na kurs i przyjęcia tego zamówienia przez stronę, w sytuacji, gdy okoliczności te mogły mieć znaczenie dla zastosowania w sprawie art. 6 ust. 5 u.t.d.; 2) art. 6 ust. 5 u.t.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie dopuszcza wykonania przewozu w całości poza obszarem określonym w licencji, podczas gdy przepis ten w dwóch wypadkach - zdefiniowanych jako "wyjątki" - na przewóz taki pozwala, wprost stanowiąc, że korzystając z tych wyjątków przewóz można wykonać "poza" obszarem określonym w licencji, a więc także w całości poza tym obszarem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 2. zasądzenie od GITD zwrotu kosztów postępowania sądowo administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi – skarżący wskazał na treść art. 6 ust. 5 u.t.d. oraz stwierdził, że organ nie przeprowadził żadnych ustaleń w kierunku sprawdzenia, czy zaszła sytuacja określona w tym przepisie. Dodał, że obowiązek wykazywania okoliczności z art. 6 ust. 5 u.t.d. spoczywa na organie, który odstępując od tego naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Zaznaczył, że skoro pasażerka zamówiła kurs znajdując się w W., to miało miejsce złożenie zamówienia przez klienta z innego obszaru niż objęty posiadaną przez niego licencją. Zarzucił, że ta istotna okoliczność nie została przez organ zbadana, a ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji stanowią w ocenie skarżącego - jedynie fragment stanu faktycznego sprawy. Za nieistotny skarżący natomiast uznał fakt, że zamówienie na kurs przekazane zostało przez firmę G., ponieważ firma ta nie zajmuje się przewożeniem osób, a jedynie udostępnia infrastrukturę dla zgłaszania zamówień przez klientów i przyjmowania tych zamówień przez kierowców, bez jakiejkolwiek ingerencji w treść zamówienia. Podkreślił, że wykonuje działalność taksówkową we własnym imieniu i na własny rachunek, a nie dla G., a w szczególności osobiście i bezpośrednio zawiera z pasażerami umowy na przewóz. Zdaniem skarżącego art. 6 ust. 5 u.t.d. nie wyłącza zasady, że działalność taksówkową można prowadzić na obszarze wskazanym w licencji, lecz przewiduje od tej zasady wyjątki, które jak podnosił oznaczają możliwość wykonywania przewozu w całości na obszarze innym niż określony w licencji. Stwierdził, że z treści wskazanego przepisu nie wynika – jak przyjmuje GITD, że pasażer zamawiający taksówkę spoza obszaru określonego w licencji, może ją zamówić wyłącznie na kurs do obszaru określonego w licencji. Podkreślił, że sporny przewóz wykonał korzystając z wyjątku określonego w art. 6 ust. 5 u.t.d. i dopełnił jego wymogów przyjmując kurs zamówiony przez pasażerkę z obszaru innego niż określony w jego licencji. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). Licencja ta dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Nie ulega przy tym wątpliwości, że są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz) jak i pojazdu, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza zatem korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot, na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. Jak już wspomniano licencja jest źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków, co do których generalnie obowiązuje ustawowe wyłączenie swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką generalny zakaz wykonywania licencjonowanej działalności gospodarczej zostaje uchylony tylko w odniesieniu do wykonywania transportu drogowego na określonym obszarze i wymienionym w licencji pojazdem. Innymi słowy licencjobiorcy przysługuje uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczone do oznaczonego indywidualnie w licencji pojazdu i obszaru. W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią udzielonej licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że bezsporne w niej jest, że skarżący w dniu kontroli realizował przewóz drogowy taksówką z ul. S. na ul. L. w W., w sytuacji gdy licencję posiadał na obszar gminy [...]. Sporna jest natomiast kwestia, czy realizowany przewóz miał charakter wyjątku określonego w art. 6 ust. 5 u.t.d., który dopuszcza wykonywanie przewozu poza obszarem przewidzianym w licencji w sytuacjach wymienionych w tym przepisie. Stosownie do treści tego przepisu dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Zdaniem Sądu z treści wskazanego przepisu wynika, jak słusznie przyjął organ, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć na obszarze objętym licencją. Innymi słowy w ramach posiadanej licencji brak jest podstaw do wykonywania przewozów pasażerów poza obszarem objętym licencją, w sytuacji gdy początek i koniec kursu znajduje się poza tym obszarem. Zasadnie zatem organy transportu drogowego przyjęły, że w przypadku skarżącego nie zaistniał opisany w art. 6 ust. 5 u.t.d. wyjątek od zasady wykonywania transportu drogowego taksówką na określonym w licencji obszarze. Skoro bowiem licencja na transport drogowy taksówką została udzielona skarżącemu na obszar gminy [...], to co do zasady mógł on wykonywać przewozy osób taksówką na terenie tej gminy [...], a w drodze wyjątku poza tym obszarem jedynie w przypadku, gdy punktem początkowym albo końcowym przewozu byłby obszar gminy [...]. Innymi słowy będąc na terenie gminy [...] i przyjmując na tym obszarze zlecenie wykonania usługi przewozu, mógł wyruszyć z pasażerem z gminy [...] do W., powrócić z W. bezpośrednio na obszar gminy [...] z innym pasażerem lub bez niego, bądź też na wezwanie z poza obszaru przywieźć pasażera na teren gminy [...]. Sąd nie podziela przy tym argumentów podnoszonych przez skarżącego, albowiem w świetle przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. bez znaczenia jest okoliczność, że otrzymane przez skarżącego przez radio zlecenie pochodziło od pasażera z W., a więc z innego obszaru, niż wskazany w licencji. Z niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych wynika bowiem, że sporny przewóz skarżący realizował w całości w W. – obszarze nie objętym licencją, podczas gdy przewóz taki byłby możliwy, gdyby choć jeden z jego etapów (początek lub koniec) odbywał się na obszarze zgodnym z posiadaną licencją. Skarżący wykonywał zatem niedozwolony przewóz, którego początek i koniec znajdował się w W. Zdaniem Sądu wykładnia omawianego przepisu prezentowana przez skarżącego prowadzi do obejścia generalnego zakazu świadczenia usług poza obszarem określonym w licencji i de facto czyni cały zapis bezprzedmiotowym. W myśl art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie, a suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych. Wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do u.t.d. stanowiący jego integralną część. Zgodnie z Lp. 1.1. wskazanego załącznika wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji podlega karze pieniężnej w wysokości 8 000 zł. Z konstrukcji wskazanych przepisów wynika, że decyzja w sprawie wymierzenia kary pieniężnej ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji zaistnienia naruszania obowiązków lub warunków przewozu drogowego - po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia sztywno określonej kary pieniężnej. Realizując zatem ten obowiązek, organy administracji drogowej słusznie nałożyły na skarżącego karę administracyjną w wysokości określonej w odnośnych przepisach prawa. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 K.p.a.), oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.