VI SA/Wa 2181/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp.j z siedzibą w [...] na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2021r., nr [...] w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń pokontrolnych (pismo z [...] czerwca 2021r.) postanawia: odrzucić skargę [...] sp.j z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na stanowisko Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 tego przepisu - określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a art. 3 p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 p.p.s.a). Wyjaśnienia wymaga, że sądowej kontroli podlegają tylko i wyłącznie takie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, które mają charakter władczy, są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011). Natomiast zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość podjęcia decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia danego uprawnienia lub obowiązku (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, nr 2). W przedmiotowej sprawie żadna z sytuacji wskazanych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. nie ma miejsca. Pismo Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2021 r., na które została wniesiona skarga, nie ma bowiem charakteru decyzji lub postanowienia ani innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Pismo to jest w istocie stanowiskiem strony umowy wyrażonym w ramach specyficznego rodzaju postępowania reklamacyjnego związanego z realizacją umowy cywilnoprawnej. Należy zauważyć, że do trybu rozpatrywania zażalenia na czynności dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, o którym mowa w art. 160 i art. 161 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", nie mają zastosowania przepisy k.p.a. W tym stanie rzeczy, również stanowisko Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2021 r. będące odpowiedzą na złożone przez Świadczeniodawcę zażalenie, nie stanowi decyzji administracyjnej ani innego aktu z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Kontrole, po przeprowadzeniu których wydawane jest wystąpienie pokontrolne, a w przypadku złożenia zastrzeżeń przez podmiot kontrolowany, stanowisko Prezesa NFZ, tak jak i stanowisko Prezesa NFZ wydane w wyniku rozpoznania zażalenia złożonego w trybie art. 160 ustawy o świadczeniach, z uwagi na art. 61a ust. 1 ustawy o świadczeniach dotyczą realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie są więc aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz dotyczą oceny realizacji umowy z zakresu prawa cywilnego. Rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, w przypadkach wyraźnie wskazanych w ww. ustawie o świadczeniach. Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). Z kolei Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy oświadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08. Rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Tak jest np. w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach, gdzie wskazano wprost, iż od decyzji Prezesa Funduszu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takiej regulacji brak w art. 161 ustawy. Zatem skoro ustawodawca nie przewidział w wymienionym przepisie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, to rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu, podjęte w powyższym trybie, nie należą do właściwości tego sądu. Zgodnie z art. 155 ustawy o świadczeniach do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Wszelkie zatem próby podważenia kwestii kar umownych bądź wezwań do zwrotu określonych należności pieniężnych powinny być zatem podważane przed sądem powszechnym, a nie przed sądem administracyjnym. Reasumując wskazać należy, że wystąpienie pokontrolne, wydane po przeprowadzeniu kontroli, jak również stanowisko organu zajęte w związku z zastrzeżeniami do wystąpienia pokontrolnego, nie są aktami ani czynnościami z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie, nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.