VI SA/Wa 2183/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. B., J. K., G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2003 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. B., J. K., G. Z. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Dyrektor Zarządu Terenów Publicznych W., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838, ze zm.; dalej jako: u.d.p.), § 10a i § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33, ze zm.) oraz Uchwały Nr 214/94 Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 10 maja 1994 r. w sprawie powierzenia w administrowanie nieruchomości (w tym ul. O.) i art. 104 kpa, po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego ul. O. w W., stanowiącego część działki nr [...] w obrębie [...] w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] marca 2001 r. poprzez ustawienie obiektu reklamowego ([...]) o łącznej pow. [...] m2 - na skutek wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z dnia [...] września 2002 r. nr [...] - postanowił: - umorzyć wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne z dnia [...] stycznia 2001 r. w części dotyczącej przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego przy ul. O. w W. o pow. [...] m2, stanowiącego część działki nr [...] w obrębie [...]; - wymierzyć J. K., M. B. i G. Z. jako wspólnikom spółki cywilnej działającej pod firmą "H." z siedzibą w W. przy ul. K., która w dniu [...] marca 2001 r. przekształciła się w spółkę jawną pod nazwą H. Spółka Jawna w W. przy ul. K., karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego poprzez ustawienie obiektu reklamowego o powierzchni [...] m2 w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] marca 2001 r.; - ustalić karę pieniężną w wysokości [...] zł; - zobowiązać stronę do uiszczenia tej kary. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2001 r. stwierdzono zajęcie bez zezwolenia pasa drogi ul. O. w W. poprzez ustawienie obiektu ([...]), na którym zawieszone były plakaty reklamowe, dotyczące działalności prowadzonej przez [...] H. z siedzibą przy ul. K. (wejście od ul. O.). Pismem z dnia [...] stycznia 2001 r. wezwano prowadzącą [...] H. spółkę cywilną pod tą samą nazwą do złożenia wyjaśnień. Spółka cywilna H. nie złożyła żadnych wyjaśnień. Organ podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. Dyrektor ZTP nakazał przywrócenie pasa drogi ul. O. do stanu poprzedniego i obciążył karą pieniężną za zajęcie przedmiotowego pasa drogi. Na skutek odwołania strony decyzją z dnia [...] września 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na m. in. błędne określenie strony postępowania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ ustalił, że obiekt reklamowy, [...], ustawiony został przez podmiot prowadzący [...] "H.". Zdaniem organu obiekt ten reklamuje działalność rozrywkową prowadzoną przez tę [...], czego dowodzi materiał fotograficzny znajdujący się w aktach sprawy. Prowadząca [...] firma H. spółka jawna, w przy piśmie z dnia [...] czerwca 2001 r. przyznała, iż obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania został ustawiony przez podmiot prowadzący [...] H. Organ wskazał też, że [...] H. w okresie objętym niniejszą decyzją była prowadzona przez spółkę cywilną H. z siedzibą w W. przy ul. K., której wspólnikami był J. K., M. B. i G. Z. Spółka ta w dniu [...] marca 2001 r. przekształciła się w spółkę jawną pod nazwą H. Spółka Jawna w W. przy ul. K., a wspólnikami tej spółki jest również J. K., M. B. i G. Z. Organ podał, że zarówno spółka cywilna jak i spółka jawna nie posiadają osobowości prawnej, zatem zgodnie z art. 29 kpa stronami niniejszego postępowania są J. K., M. B. i G. Z. jako wspólnicy najpierw spółki cywilnej "H.", następnie H. Spółka Jawna. Zdaniem organu podnoszona w toku postępowania odwoławczego kwestia, czy obiekt zajmujący pas drogi przy ul. O. jest wykorzystywany w celu reklamy została udowodniona znajdującym się w aktach sprawy materiałem fotograficznym. Ponadto, organ w trakcie kontroli w dniu [...] grudnia 2001 r. stwierdził usunięcie obiektu z pasa drogi, wobec czego postępowanie administracyjne z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie przywrócenia pasa drogowego ul. O. w W. do stanu poprzedniego zostało umorzone. Od powyższej decyzji skarżący, tj. J. K., M. B. i G. Z. wnieśli odwołania. Skarżący podnieśli, że brak jest w sprawie dowodów do stwierdzenia, iż umieścili oni obiekt reklamowy w postaci [...]. Skarżący podali, że jeśli zdaniem organu [...] została ustawiona przez podmiot prowadzący [...] H., to przeciwko temu podmiotowi organ winien był wszcząć postępowanie administracyjne. Organ znał stan prawny zarówno podmiotu, który obecnie jak i poprzednio prowadził [...] H. Jeśli zatem organ administracji posiada dowody świadczące, że to właśnie ten podmiot zajął pas drogowy, to w ocenie skarżących przeciwko niemu a nie skarżącym, będącym osobami fizycznymi, a nie podmiotem gospodarczym prowadzącym [...] H., winno być prowadzone postępowanie administracyjne. Skarżący zarzucili, że organ bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sposób arbitralny uznał za udowodnioną okoliczność, iż to spółka jawna H. dokonała zajęcia pasa drogowego. Skarżący wskazali również na wadliwość decyzji, dotyczącą przyjęcia, że przedmiotem postępowania jest obiekt reklamowy, podczas gdy z akt sprawy wynika, że obiekt znajdujący się w pasie drogowym jest pojazdem, a nie obiektem reklamowym. Potwierdzeniem tego stanowiska jest w ocenie skarżących notatka służbowa z dnia [...] maja 2001 r., w której wskazano, że jest to "pojazd [...]", notatka z dnia [...] lutego 2001 r., w której także jest mowa o "pojeździe [...]" oraz pismo z dnia [...] stycznia 2001 r. w którym zostało przekreślone określenie "reklamowego", a pozostawiono jedynie zwrot "pojazd [...]"; także w treści uzasadnienia decyzji organ wskazał na ustawienie "obiektu – [...]". Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ powołał się na art. 40 ust. 4 u.d.p. oraz na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych określają wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego i uznał, że konieczne było wymierzenie kary pieniężnej, zaś wysokość kary ustalona została właściwie przez organ I instancji i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem organu charakter reklamowy obiektu nie budzi wątpliwości, podobnie jak jest oczywiste, że służył on działalności podmiotu prowadzącego [...] H. Kwestionowanie tych faktów przez przedsiębiorców, którzy odpowiadają za działanie tej [...] sprowadza się w ocenie organu do twierdzenia, że żaden z nich nie ustawiał tego obiektu, co może oczywiście być prawdą, jeśli obiekt, ustawiony został przez pracowników, lub inne osoby działające na zlecenie firmy. Organ podał też, że skierowanie decyzji do wspólników spółki cywilnej, będących również wspólnikami spółki jawnej, prowadzącej taką samą działalność jest zasadne, również w świetle przepisów Kodeksu Spółek Handlowych, a w czasie kiedy doszło do zdarzenia, które skutkuje karą, [...] prowadziła spółka cywilna, zatem skierowanie decyzji do jej wspólników jest słuszne. Organ powołał się również na wyrok NSA z 5 listopada 2003 r., sygn. akt II SA 3680/03 (niepubl). W skardze z dnia [...] kwietnia 2004 r. J. K., M. B. i G. Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ skierował decyzję do J. K., M. B. i G. Z. i na jej podstawie nałożył na nich, jako wspólników spółki cywilnej prowadzących firmę H., karę pieniężną. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 107 kpa, wskazując, że organ nie przedstawił w treści uzasadnienia wydanej decyzji żadnych motywów pozwalających stwierdzić dlaczego nie podzielił w tym zakresie argumentacji zaprezentowanej w odwołaniach. Podobnie, organ w ocenie skarżących całkowicie pominął zarzut zawarty w złożonych odwołaniach braku wyjaśnienia na jakiej podstawie organ uznał, że niniejsza sprawa dotyczy samowolnego zajęcia pasa drogowego oraz że pojazd [...] jest obiektem reklamowym. Skarżący podnieśli wadliwość ustalenia wysokości kary pieniężnej, dotyczącą zarówno podstawy, w oparciu o którą organ uznał, że wielkość zajętego pasa to [...] m2 oraz że sporny obiekt zajmował pas drogi do dnia [...] marca 2001 r. Uzasadnienie wydanej decyzji zdaniem skarżących nie wyjaśnia także, dlaczego organ, pomimo podniesionego w tym zakresie zarzutu, uznał także, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis § 10a ust. 4 wskazanego na wstępie rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że zarzut niewłaściwego oznaczenia decyzji jest niezrozumiały, bowiem rozpoznawano trzy jednobrzmiące odwołania od decyzji [...] z [...] lutego 2003 r., a egzemplarz tak oznaczonej decyzji znajduje się w aktach sprawy, jak również odwołania sporządzone przez tego samego pełnomocnika w imieniu trzech adresatów wskazywały decyzję tak datowaną i tak oznaczoną. Organ wskazał, że również w odwołaniach nie podnoszono kwestii oznaczenia decyzji, zaś z treści pierwszoinstancyjnej decyzji wynika do kogo decyzje adresowano, a podmiotowość adresatów została również szczegółowo wyjaśniona. W ocenie organu zarówno kwestia uznania, że nastąpiło samowolne zajęcie pasa drogowego przez obiekt służący celom reklamowym, jak i wymiaru tego zajęcia została w decyzji szczegółowo wyjaśniona. Organ oparł się na ocenie materiału dowodowego, znajdującego się w aktach I instancji - zwłaszcza materiału fotograficznego - z którym strony miały możność się zapoznać i w stosunku do którego nie zgłaszały zarzutów. Organ podał też, że związek między ustawionym przed wejściem obiektem reklamującym [...] H. a prowadzącymi tę [...] przedsiębiorcami jest oczywisty oraz że obiekt ustawiono niewątpliwie w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia, należało więc zastosować właściwe przepisy o zwiększonych opłatach. Ponadto, organ wskazał, że wymiar kary wyliczony został na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, które doprowadziło do ustalenia kary i w tym zakresie organ oparł się również na niedawnym orzecznictwie NSA. Na rozprawie pełnomocnik skarżących poparł skargę, podnosząc dodatkowo zarzut niekonstytucyjności art. 40 ust. 7 u.d.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego w W., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] W. naruszają prawo. W ocenie Sądu, poczynione przez organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji ustalenia faktyczne nie stanowiły wystarczającej podstawy do uznania, iż stroną postępowania administracyjnego byli J. K., M. B. i G. Z. jako osoby fizyczne. Stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w myśl art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Organy obu instancji pominęły niezbędne do prawidłowego ustalenia strony postępowania rozważania, dotyczące następstwa prawnego pomiędzy spółką cywilną, prowadzoną przez skarżących a spółką jawną. Kwestia ta była bardzo istotna dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i wymagała wyjaśnienia, zwłaszcza, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie dokonano sprawdzenia tychże okoliczności, mogących mieć znaczenie w sprawie. Organ nie ustalił w jakiej dacie doszło do przekształcenia spółki cywilnej w spółkę jawna, a co się z tym bezpośrednio wiąże niewłaściwie określił stronę postępowania i co za tym idzie błędnie wskazał adresata zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że przekształcenie spółki cywilnej w spółkę jawną następuje na mocy art. 26 ksh, bądź też na podstawie art. 551 ksh. Są to dwa odmienne tryby przekształcenia, jednak – jak wskazuje A. Kidyba ("Kodeks spółek handlowych. Komentarz", Tom I i II Zakamycze, Wyd. III) – z punktu widzenia skutków prawnych sposób dokonania przekształcenia nie ma znaczenia. Otóż, w sytuacji przekształcenia, jakie zostało dokonane w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zasadą kontynuacji w sferze praw i obowiązków cywilnoprawnych, administracyjnoprawnych, członkowskich i pracowniczych. Zatem spółka jawna H. wstąpiła w sytuacje prawną spółki cywilnej, prowadzonej przez skarżących na zasadzie sukcesji generalnej. Organ przyjął, że skierowanie decyzji do wspólników spółki cywilnej, będących następnie wspólnikami spółki jawnej, prowadzącej taką samą działalność jest zasadne. Należy podkreślić, że pierwotnie przedsiębiorcami – w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – byli wspólnicy spółki cywilnej, a więc każdy ze skarżących podlegał wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej. Natomiast, po dokonaniu przekształcenia przedsiębiorcą stała się spółka jawna, podlegająca wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego. W ocenie Sądu zasadniczą jest więc różnica w określeniu strony postępowania jako osób fizycznych, bądź tez jako spółki osobowej prawa handlowego. Niewłaściwym jest wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd organu, jakoby adresat decyzji został wskazany prawidłowo, ponieważ wspólnicy spółki cywilnej stali się następnie wspólnikami spółki jawnej. W świetle bowiem art. 8 § 1 ksh to spółka osobowa nabywa we własnym imieniu prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciąga zobowiązania, pozywa i jest pozywana, nie zaś jej wspólnicy. Należy podkreślić, iż w postępowaniu administracyjnym nie jest wyłączony obowiązek organu do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, o których mowa w art. 7 i art. 77 k.p.a. Jednocześnie obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 1988 r. sygn. akt II SA 1947/87 w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski.( ONSA 198/2/82). Niewątpliwie taka sytuacja procesowa miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organ II instancji całkowicie pominął okoliczności podnoszone przez stronę w odwołaniu i nie uzupełnił postępowania dowodowego w kierunku wskazanym przez skarżącego bezkrytycznie przyjmując, iż strona postępowania została wskazana prawidłowo. Rację mają skarżący, że organy całkowicie pominęły zarzuty zawarte w odwołaniach, dotyczące braku wyjaśnienia podstaw uznania, iż nastąpiło samowolne zajęcie pasa drogowego oraz że przedmiotowy pojazd [...] jest obiektem reklamowym. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ nie dysponował nawet odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego spółki jawnej H., nie był zatem w stanie w sposób należyty odnieść się do omówionej wyżej kwestii następstwa prawnego pomiędzy prowadzoną przez skarżących jako przedsiębiorców spółką cywilną a powstałą z niej w trybie art. 26 § 4 ksh spółką jawną – co wynika z Rubryki 6 Działu 1 odpisu z KRS spółki H. Uchybienia organu pierwszej instancji nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, który obowiązany był ponownie rozstrzygnąć sprawę, a nie ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszoinstancyjnego. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ odwoławczy musi także uwzględnić stan faktyczny i prawny pominięty przez organ pierwszej instancji, zwłaszcza iż uchybienia przepisom postępowania były sygnalizowane przez skarżących w odwołaniu. W postępowaniu tym organ ma obowiązek przestrzegania przepisów procesowych, co wyraźnie wynika z art. 140 k.p.a., który mówi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zebrany w toku postępowania zawiera nie dające się usunąć, wyżej wskazane braki, świadczące o tym, że zostały naruszone przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Zasadnicza w sprawie kwestia prawidłowego wskazania strony postępowania nie została zbadana wystarczająco wnikliwie. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego. Wymaga to ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, a więc prawidłowego ustalenia strony postępowania, a także pod względem rozpatrzenia podniesionego w toku postępowania przed Sądem zarzutu niekonstytucyjności art. 40 ust. 7 u.d.p. Powyższe okoliczności powodują konieczność uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, zaś o kosztach postanowiono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.