VI SA/Wa 2186/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Maria Jagielska (spr.), Sędzia WSA - Grażyna Śliwińska, Asesor WSA - Piotr Borowiecki, , Protokolant - Łukasz Poprawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M.T. i K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2005r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. i K. T. kwotę 200zł. ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ( dalej - SKO w [...] ) decyzją z dnia [...] maja 2002r. stwierdziło nieważność wpisu do ewidencji działalności gospodarczej dokonanego przez Burmistrza Miasta M. na rzecz K.T. prowadzącego wyrób betonowych płyt ogrodzeniowych w M. przy ul. S. 27. W wyniku złożonego przez K.T. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO w [...] dnia [...] sierpnia 2002r. zadecydowało o utrzymaniu w mocy swojej poprzedniej decyzji. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2004r. w sprawie o sygn. akt 6 II SA 3144/02 uchylono wskazane wyżej decyzje SKO w [...]. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie jest decyzją administracyjną, lecz jedynie czynnością materialno-techniczną, a zatem nie można do takiej czynności stosować przepisów Kpa dotyczących decyzji administracyjnych, w tym również przepisu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. W przypadku dokonania wpisu do ewidencji z naruszeniem prawa, na podstawie art. 88e ust. 2 ( w dacie wydawania decyzji ) ustawy Prawo działalności gospodarczej, wpis taki podlega wykreśleniu. Sąd podkreślił, że art. 156 § 1 Kpa w żaden sposób nie upoważniał SKO w [...] do stwierdzania nieważności czynności materialno-technicznej, jaką jest wpis do ewidencji działalności gospodarczej, gdyż odnosi się on wyłącznie do decyzji administracyjnych, a przez odesłanie do art. 126 Kpa. również do postanowień. Wobec powyższego M. i K. T., działając przez swego pełnomocnika, skierowali do SKO w [...] wezwanie do naprawienia szkody, wyliczając ją na kwotę 183.556,00zł. Wskazane przez wnioskodawców koszty wynikały z konieczności zlikwidowania prowadzonej działalności gospodarczej wskutek wydanych przez SKO w [...] wadliwych, jak orzekł WSA, decyzji stwierdzających nieważność wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] maja 2005r. nr [...] SKO w [...] umorzyło postępowanie w sprawie ze złożonego wniosku o odszkodowanie. Jak podało w uzasadnieniu, brak jest przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z art. 160 Kpa. co jest bezpośrednią przyczyną niemożności zadośćuczynienia żądaniu wniosku o odszkodowanie. WSA w Warszawie nie stwierdził w cytowanym wyroku nieważności decyzji SKO w [...] z dnia [...] maja 2002r. o unieważnieniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej oraz z dnia [...] sierpnia 2002r. utrzymującej w mocy tę decyzję, tylko uchylił te decyzje w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a.. Nie powstała więc, zdaniem Kolegium, przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej zgodnie z art. 160 Kpa. Przesłanka ta nie wystąpiła również w postępowaniu prowadzonym przez Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, ponieważ wpis dokonywany jest w drodze czynności materialno-technicznej, a nie w formie decyzji administracyjnej, co powoduje, że nie ma w sprawie zastosowania Kpa. Jeśli więc postępowanie nie dotyczyło decyzji, nie ma podstaw do zastosowania przepisów Kpa. dotyczących odszkodowania. Skarżący M. i K. T. w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy domagali się uchylenia decyzji SKO w [...] z dnia [...] maja 2005r. i uznania na podstawie art. 287 p.p.s.a. oraz art. 160 Kpa. za zasadne roszczenia o naprawienie szkody w podanej przez skarżących wysokości. Ich zdaniem, nie ma wątpliwości co do obowiązku naprawienia szkody przez organ, którego działanie - jak ustalił w cyt. wyroku WSA wydana wadliwie decyzja - było powodem poniesienia szkody przez skarżących. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. SKO w [...] utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2005r. Stwierdziło w uzasadnieniu decyzji, że z uwagi na fakt, iż zdarzenia poprzedzające wystąpienie z roszczeniem miały miejsce przed dniem [...] września 2004r., wniosek skarżących należy rozpatrywać w trybie art. 160 Kpa. co wynika z ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ) uchylającej z dniem 1 września 2004r. m.in. art. 160 Kpa. Jednak zgodnie z art. 5 cyt. ustawy zmieniającej, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się wymienione tam przepisy, w tym art. 160 Kpa. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie omawianych przepisów tj. do dnia 1 września 2004r. W przepisie art. 160 Kpa. jest mowa o szkodzie powstałej wskutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 Kpa. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Jak wywiodło Kolegium, w sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 160 Kpa. ponieważ WSA w Warszawie nie stwierdził nieważności decyzji SKO w [...], samo SKO w [...] nie mogło stwierdzić nieważności decyzji Burmistrza Miasta M., skoro taka decyzja nie istniała, co wynika z wyroku WSA w Warszawie. Powyższe, tzn. brak przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, stało się podstawą umorzenia postępowania. SKO w [...] powołało się dodatkowo na wyrok NSA wydany w sprawie o sygn. akt II SAB 305/00, w którym to wyroku Sąd podkreślił, że źródłem szkody skarżącego ma być wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności, która to nieważność stwierdza organ właściwy, a o odszkodowaniu orzeka w trybie jednoinstancyjnym organ administracji, który wydał decyzję stwierdzającą nieważność albo niezgodność z prawem określonej decyzji. W sprawie będącej przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium zastosowało zwykły tryb odwoławczy, co powoduje, że po decyzji wydanej przez Kolegium skarżący będą mieli prawo jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ponieważ Kolegium, nie odmawiając odszkodowania, ani nie ustalając go w jakiejkolwiek wysokości, wydało decyzję o umorzeniu postępowania wszczętego w trybie art. 160 Kpa. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, skarżący domagali się unieważnienia decyzji SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. oraz decyzji utrzymanej przez nią w mocy, zobowiązanie SKO w [...] do całkowitej naprawy szkody oraz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący ponownie wskazali art. 287 pkt 1 p.p.s.a. jako samodzielną podstawę prawną dochodzonego od organu odszkodowania z uwagi na fakt, że spełnione zostały określone tym przepisem warunki tj. decyzja SKO o utrzymaniu w mocy decyzji stwierdzającej nieważność wpisu do ewidencji działalności gospodarczej oraz ta decyzja zostały uchylone przez Sąd, zaś organ który wydał decyzje wadliwą, ponownie rozpatrując sprawę, umorzył postępowanie. Z uwagi na to, iż przepis art. 287 p.p.s.a. odwołuje się do art. 160 Kpa. nakazując jego odpowiednie stosowanie, powinien on mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie w takim zakresie jaki jest niezbędny. Tymczasem organ, przyjętym przez siebie sposobem myślenia i w efekcie rozstrzygnięcia, pozbawił skarżących prawa do dochodzenia wynagrodzenia za szkodę wyrządzoną skarżącym wskutek wadliwego działania organu. W sprawie nie zachodziła trwała i nieusuwalna przeszkoda do podjęcia decyzji i rozstrzygnięcia co do istoty, tym samym powoływanie się na przepis art. 105 § 1 Kpa. nie ma żadnego uzasadnienia. Skarżący wyraził przekonanie, że działania organu zmierzają do uniknięcia odpowiedzialności za wyrządzoną szkodę i powołując się na art. 7 Konstytucji stwierdził, że ryzyko związane z naruszaniem bądź nieprzestrzeganiem prawa w działaniach organów publicznych nie może być przerzucane na poszkodowanych wadliwym działaniem tych organów. Dodatkowo, w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2005r. skarżący wnieśli o uznanie przez Sąd zaskarżonych decyzji za odmowę przyznania odszkodowania przez SKO w [...], stanowiącą, zgodnie z art. 160 § 5 Kpa. podstawę do wniesienia powództwa do sądu powszechnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreśliło, że skarżący domagali się odszkodowania na podstawie art. 160 Kpa. i dopiero w skardze wskazali, że ubiegają się o odszkodowanie w trybie art. 287 pkt 1 p.p.s.a., co spowodowało, że Kolegium nie prowadziło i nie mogło prowadzić swego postępowania w oparciu o cytowany przepis. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonych decyzji, to jest ich zgodności z prawem tak materialnym, jak też procesowym. Badając skargę w tym zakresie, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem rozpoznania jest decyzja SKO w [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu o umorzeniu postępowania z wniosku skarżących - M. i K. T. o zapłatę odszkodowania. Należy stwierdzić, że mimo iż sentencja decyzji jest prawidłowa, to jednak z uwagi na całkowicie chybione uzasadnienie kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia, ostać się ono w obrocie prawnym nie może. Jak już wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, decyzja administracyjna jest aktem składającym się z osnowy i uzasadnienia, które to części decyzji stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i poddane są, w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, kontroli w całości. W przypadku, jeżeli rozstrzygnięcie, nie znajduje swego wyjaśnienia i omówienia w uzasadnieniu decyzji, a dodatkowo samo uzasadnienie jest w części wywodów wręcz błędne, to należy uznać, że decyzja dotknięta taką wadą podlega uchyleniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że postępowanie w sprawie o odszkodowanie za poniesioną przez skarżących szkodę, winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa. z powodu braku przesłanki odpowiedzialności organu określonej w art. 160 Kpa., a mianowicie niestwierdzenia nieważności decyzji SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. oraz [...] maja 2002r. w przedmiocie wykreślenia wpisu do ewidencji gospodarczej, a jedynie uchylenia ich przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Dodatkowo, zdaniem Kolegium, SKO w [...] nie mogło stwierdzić nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, ponieważ wpis taki nie stanowił decyzji, o czym przesądził wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2004r. Ponadto jak wynika z odpowiedzi na skargę, Kolegium uznało, że nie mogło rozpatrzyć wniosku skarżących przy zastosowaniu przepisu art. 287 p.p.s.a. ponieważ skarżący nie wskazali tej podstawy prawnej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Argumentacja organu jest całkowicie chybiona i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że decyzją która spowodowała, jak twierdzą skarżący, szkodę poprzez konieczność zlikwidowania prowadzonej działalności objętej wpisem, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2002r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Decyzje te, jako wydane z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 Kpa. zostały uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2004r. Sąd stwierdził w uzasadnieniu, że z uwagi na fakt, iż wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie jest decyzją administracyjną, brak było podstaw do zastosowania przez SKO w [...] instytucji stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 Kpa. Złożone przez skarżących wezwanie do naprawy szkody osadzone było więc w stanie faktycznym i prawnym wynikającym z cyt. wyroku WSA, zgodnie z którym decyzje dotyczące stwierdzenia nieważności wpisu do ewidencji działalności gospodarczej były wadliwe, naruszały art. 156 § 1 Kpa. skutkiem czego zostały uchylone. Organ twierdził, że w sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 160 Kpa. ponieważ nie stwierdzono nieważności decyzji SKO w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a SKO w [...] nie mogło stwierdzić nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. o wpisie, skoro decyzja taka, jak orzekł WSA nie istniała. Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarżący nie kwestionował wpisu; czynność tę zakwestionowało SKO w [...] wydając decyzję o stwierdzeniu nieważności wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a następnie utrzymując ją w mocy i tym nie zgodnym z prawem aktem administracyjnym wyrządził skarżącym, jak twierdzą, szkodę. Niezrozumiały i niecelowy jest zatem wywód organu o niemożności zastosowania przepisu art. 160 Kpa. z powodu braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. w przedmiocie wpisu. Chybiony jest też wniosek organu, iż skoro WSA w Warszawie nie stwierdził nieważności decyzji SKO w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, to brak jest możliwości zastosowania przepisu art. 160 Kpa. co dodatkowo przesądza o umorzeniu postępowania. W rozpatrywanej sprawie rzeczywiście nie znajdował zastosowania przepis art. 160 Kpa. a wskazywany przez pełnomocnika skarżących przepis art. 287 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) w brzmieniu po dokonanej zmianie ustawą z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ) w wyniku której wykreślono sformułowanie "przepis art. 160 kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Zmiana weszła w życie dnia 1 września 2004r. a wezwanie do naprawienia szkody złożone zostało przez skarżących dnia [...] kwietnia 2005r. po umorzeniu przez SKO w [...] postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2004r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności wpisu do ewidencji. Z uwagi na fakt, iż art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004r. jest przepisem przejściowym, jednak dotyczącym tylko wskazanych w nim artykułów Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, zmieniony przepis art. 287 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znalazł, zastosowanie z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej tj. z dniem 1 września 2004r. Zgodnie z art. 287 pkt 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd w orzeczeniu uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrujący sprawę ponownie umorzy postępowanie stronie, która poniosła szkodę służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. Stan prawny, jaki powstał po orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2004r. oraz po umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności wpisu do ewidencji działalności gospodarczej stanowi wypełnienie przesłanek art. 287 pkt 1 p.p.s.a. i kwalifikuje żądanie skarżących jako roszczenie odszkodowawcze za wydanie wadliwej decyzji do dochodzenia w drodze powództwa do sądu powszechnego. Przyjąć też należy, że skarżący decydując się na takie działanie nie musi, przed wystąpienie z powództwem, uzyskiwać stwierdzenia o niezgodności z prawem wydanej decyzji, czego wymaga art. 4171 § 2 k.c. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Tadeusz Woś, Hanna Krysiak-Molczyk, Marta Romańska Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005r. str. 689 ). Co do uwag organu zawartych w odpowiedzi na skargę, że skarżący nie wskazali art. 287 p.p.s.a. jako podstawy prawnej kierowanego do SKO w [...] żądania, co spowodowało że organ nie prowadził postępowania w oparciu o ten przepis, to należy stwierdzić, iż uwaga ta nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, bowiem skarżący na stronie 2 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się odszkodowania wskazali właśnie przepis art. 287 p.p.s.a. w związku z art. 160 Kpa. ( wers 5.6 i 7 od góry ). Nadto należy stwierdzić, co organowi powinno być wiadome, że strona postępowania administracyjnego nie jest obowiązana wskazywać organowi przepisy, które mają zastosowanie w jej sprawie, co wynika ze specyfiki postępowania administracyjnego oraz usytuowania organu administracyjnego rozstrzygającego w sposób władczy indywidualne sprawy na podstawie przepisów prawa i zobowiązanego do informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Reasumując organ rozpoznając wniosek skarżących o zapłatę odszkodowania uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Sąd w niniejszym orzeczeniu o braku możliwości dochodzenia tego odszkodowania na drodze administracyjnej, a jedynie w drodze powództwa do sądu powszechnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.