VI SA/Wa 2188/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skarg K. S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2006 r. bez numeru w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia [...] lipca 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej po rozpatrzeniu odwołania pana K. S. od uchwały ORA w K. z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia [...] marca 2006 r. pan K. S. zwrócił się do ORA w K. o wpisanie go na listę adwokatów na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. Organ ustalił, że legitymuje się zdanym w 1984 r. egzaminem prokuratorskim. W okresie 1984 – 92 wnioskodawca zajmował stanowisko prokuratora, zaś w 1992 r. uzyskał wpis na listę radców prawnych i do chwili obecnej wykonuje ten zawód - aktualnie we własnej kancelarii. Uchwałą z dnia [...] lipca 2006 r. Okręgowa Rada Adwokacka w K. odmówiła panu S. wpisania go na listę adwokatów wskazując, że w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2006 r. brak jest obecnie podstawy prawnej dla uwzględnienia wniosku, albowiem ustawodawca nie określił kryteriów w zakresie "odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym", jaką winien wykazać się kandydat. Ponadto ORA powołała się na pogląd wyrażony w decyzji Ministra Sprawiedliwości, sprzeciwiający się wpisowi w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. z uwagi na całkowitą utratę mocy obowiązującej tego przepisu. Od uchwały tej odwołał się pan S. podnosząc fakt legitymowania się ponad 20-letnim stażem w zawodzie prawniczym i wnosząc o ewentualne zawieszenie postępowania do chwili uchwalenia odpowiednich zmian w ustawie. Prezydium NRA nie uwzględniło odwołania, utrzymując zaskarżoną uchwałę w mocy. Podzieliło argumentację ORA, odnoszącą się do treści wyroku TK i jego wykładni, dokonanej przez Ministra Sprawiedliwości. Skutkiem orzeczenia TK stał się stan niepewności prawnej co do zakresu obowiązywania wyroku, stwierdzającego niekonstytucyjność art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. Trybunał Konstytucyjny nie doprecyzował kryteriów, które mają przesądzać o uznaniu praktyki prawniczej Kandydata za "odpowiednią", pozostawiając tę kwestię do ponownego uregulowania przez ustawodawcę. Według oceny Prezydium NRA, organy samorządu adwokackiego nie mają obecnie kompetencji do przeprowadzania quasi-egzaminu adwokackiego w celu zbadania, czy istotnie doświadczenie zawodowe Kandydata jest "odpowiednie" w świetle treści wyroku TK. Egzamin taki musiałby znacząco przekraczać ramy badania przesłanek uzyskania wpisu, jakie zakreślał art. 65 pkt 1 p.o.a. (rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata). Prezydium NRA podzieliło pogląd wyrażony przez Ministra Sprawiedliwości w wydanej w dniu [...] czerwca 2006 r. decyzji, iż w obecnym stanie prawnym, przed podjęciem rozstrzygnięć ustawowych, przepis ten nie może w ogóle stanowić podstawy uzyskania wpisu na listę adwokatów. Ponadto za podjęciem odmownej uchwały przemawiają względy celowościowe: dokonanie wpisu przez organy adwokatury nie byłoby zasadne wobec stanowiska Ministra Sprawiedliwości, który sprzeciwiłby się takiemu rozstrzygnięciu zgodnie z przyjętą wykładnią wyroku TK. Prezydium NRA nie uznało za celowe zawieszenie postępowania, wobec tego, że nie można mówić o uzależnieniu orzeczenia w sprawie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnieniem takim nie jest w szczególności ewentualna przyszła interwencja ustawodawcy w zakresie przepisów ustawy - p.o.a. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pan K. S. zaskarżonej Uchwale zarzucił: 1. obrazę przepisów postępowania, polegającą m.in. na niepełnym i przedwczesnym rozstrzygnięciu, że aktualny stan prawny dyskwalifikuje go do wpisu na listę adwokacką gdy z dokumentów przedłożonych do wniosku wynika jednoznacznie, że spełniał warunki do uzyskania wpisu na listę adwokatów, 2. obrazę przepisów art. 65 pkt 1, 2, 3 Prawa o adwokaturze, polegającą na niesłusznym przyjęciu w zaskarżonych Uchwałach ORA w K. i NRA, że nie spełniam wymogów w zakresie wpisu na listę adwokatów. Domagał się uchylenia zaskarżonej uchwały i poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w K. w całości. W uzasadnieniu nie kwestionował podnoszonego w uchwale stanu niepewności prawnej jaki zaistniał po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. K 6/06, wobec czego istniała potrzeba zawieszenia postępowania administracyjnego bądź odroczenia rozpoznania sprawy z jego wnioskiem. Powyższe było uzasadnione faktem, że długi staż pracy na stanowisku prokuratora oraz w zawodzie radcy prawnego uzasadniał uwzględnienie jego wniosku. Obie uchwały przesądziły natomiast o niezasadności wniosku, gdy spełnia kryteria określone w art. 65 pkt 1, 2 i 3 Prawa o adwokaturze, czego zaskarżone uchwały nie kwestionują. Zarzucił uchwałom, że nie odniosły się do kwestii spełnienia wymogów zawartych w art. 65 pkt 1, 2, 3 Prawa o adwokaturze, a poprzestały jedynie na jedynym kryterium, jakim jest przejściowy brak wynikający z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., który to w jego przypadku nie powinien być brany pod uwagę, gdyż wniosek o wpis złożył przed dniem 19 kwietnia 2006 r. i powinien być rozpoznawany na gruncie ówczesnego stanu prawnego. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, nie odnosząc się do argumentów strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. 02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. 02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez pana K. S. od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2006 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych względów niż podnosi skarżący. Obie zaskarżone uchwały powołują się w uzasadnieniach na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 75 poz. 529 dowodząc, że w jego świetle brak jest podstawy prawnej do wpisania skarżącego na listę adwokatów. Z poglądem tym nie można się zgodzić, bowiem zgodnie z pkt I ppkt 5 tego wyroku art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw - w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Wobec treści rozstrzygnięcia organów samorządu adwokackiego w pierwszej kolejności należało określić w jakim zakresie nastąpiła utrata mocy obowiązywania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Przedmiotem regulacji zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) jest orzeczenie Trybunału. Wskazany przepis wymienia elementy, które powinno zawierać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Najistotniejszy element orzeczenia został w art. 71 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy określony jako "rozstrzygnięcie Trybunału". Mówiąc najogólniej, chodzi tu o wypowiedź o tym, czy przepis stanowiący przedmiot kontroli jest zgodny z przepisem stanowiącym wzorzec kontroli. Art. 69 ww. ustawy mówi, że "orzeczenie Trybunału może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do jego poszczególnych przepisów". Wydanie orzeczenia rozstrzygającego jednolicie o całym akcie normatywnym jest uzasadnione wtedy, gdy zarzuty dotyczą naruszenia kompetencji do wydania aktu normatywnego lub niedochowania wymaganego przepisami prawa trybu jego wydania. W praktyce przedmiotem orzeczenia są zawsze poszczególne przepisy. Przedmiotem orzeczenia, może być nie tylko cały przepis, ale i jego fragment obejmujący jedno lub kilka słów. Dopuszczalność wydania orzeczenia dotyczącego tylko części przepisu uwarunkowana jest tym, że pozostała część danego przepisu wyraża normę nadającą się do zastosowania. W niektórych wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny wyrokach oznaczenie przepisu będącego przedmiotem kontroli jest uzupełnione formułą rozpoczynającą się zwrotem "w zakresie, w jakim ...", po którym następuje opis niektórych sytuacji, w których przepis ten znajduje zastosowanie, wyznaczony za pomocą kryteriów podmiotowych, przedmiotowych lub czasowych. W takim przypadku przedmiotem kontroli jest ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji. Wyrok taki, zwany wyrokiem "zakresowym" odnosi się w istocie do części aktu normatywnego, z tym że część ta nie została wyodrębniona w tekście przepisu poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy uznaje poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w pewnym, określonym w wyroku, zakresie, a w ten sposób nie zmieniając tekstu przepisu, zmienia wyrażoną w nim treść normatywną. Skutkiem takiego wyroku jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Dlatego po wydaniu takiego wyroku celowe jest dokonanie nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Działanie ustawodawcy nie jest w tym wypadku konieczne, ale pożądane ze względu na wartość, jaką przedstawia jednoznaczność i określoność przepisów prawnych (vide Andrzej Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /w:/ Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny Wydawnictwa, Warszawa 2006, str. 79). Biorąc powyższe pod uwagę pkt I 5 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. należy zaliczyć go do tzw. wyroków zakresowych. Zatem z dniem publikacji tegoż orzeczenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze nie utracił mocy obowiązywania w całości, lecz jedynie w zakresie ściśle określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Innymi słowy art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest niekonstytucyjny jedynie w zakresie w jakim stwarza możliwości dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osoby, która po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Może on zatem – wbrew stanowisku organów samorządu adwokackiego - stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przed dokonaniem takiego wpisu należy zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego orzeczenia w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze o wpis na listę adwokatów, samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać także, czy konkretna osoba ubiegająca się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. W tym miejscu wskazać należy, że już w orzeczeniu z 18 sierpnia 1994 r. (sygn. akt II SA 860/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata ocenia się według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa NSA wskazano, iż na rękojmię wpływają dwa elementy: 1) cechy charakteru i 2) dotychczasowe zachowane osoby pragnącej zostać adwokatem. Przez nieskazitelność charakteru rozumie się zwykle szlachetność, prawość, uczciwość. Druga przesłanka powinna być analizowana w ścisłym powiązaniu z art. 1 ustawy Prawo o adwokaturze określającego cele adwokatury (udzielenie pomocy prawnej). Chodzi więc o to, czy dana osoba poradzi sobie w zawodzie adwokata. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego rozstrzygnięcia wskazał, że powyższe kwestie winny zostać rozstrzygnięte przez ustawodawcę, który powinien dokonać nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Brak stosownej modyfikacji przepisu, która przyjmując skrajną sytuację – wszak działanie ustawodawcy nie jest konieczne, a jedynie pożądane - może nie nastąpić, nie pozbawia art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze mocy obowiązującej. Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny uznał za mankament ustawy brak jednoznacznego określenia przesłanek oceny rękojmi, ale nie stwierdził w tym zakresie niekonstytucyjności normy prawnej, formułując jednocześnie zalecenia dla ustawodawcy. W rozpoznawanej sprawie Okręgowa Rada Adwokacka w K., co wynika z uzasadnienia jej uchwały z dnia [...] lipca 2006 r., nie ustaliła nawet stanu faktycznego i nie dokonała oceny kwalifikacji zawodowych skarżącego, wykonywania przez niego praktyki zawodowej, tylko przyjęła brak podstawy prawnej do żądania wpisu. Organ odwoławczy wprawdzie dokonał własnych, lakonicznych ustaleń w zakresie drogi zawodowej skarżącego, jednakże nie dokonał żadnej oceny tego materiału dowodowego uznając brak "kompetencji do przeprowadzania quasi-egzaminu adwokackiego w celu zbadania, czy istotnie doświadczenie zawodowe Kandydata jest "odpowiednie". Uznając błędnie, że nie istnieje podstawa prawna do podjęcia uchwały o wpisie na listę adwokatów z uwagi na utratę w całości z dniem 4 maja 2006 r. mocy obowiązującej art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zaniechał dokonania ustaleń faktycznych w celu prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Tym samym naruszył przepis art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego, czy ustalenia faktyczne dokonane przez Okręgową Radę Adwokacką w K. są prawidłowe, skoro odwołujący się powoływał się na długoletnią praktykę zawodową. Ostatecznie nie dokonał także żadnej oceny, czy wykazał się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym upoważniającą go do ubiegania się o wpis na listę adwokatów. W szczególności uchwały nie zawierają podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tym bardziej uzasadnienia zastosowanej podstawy. Organ wypowiedział się wprawdzie dlaczego nie zastosował art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o adwokaturze, ale nie wypowiedział się, jaki przepis prawa materialnego zastosował w podjętej uchwale. Z pewnością nie jest nim interpretacja wyroku TK dokonana przez Ministra Sprawiedliwości w innej sprawie. Powyższe uchybienia naruszające zarówno prawo materialne jak i procesowe, mające wpływ na wynik sprawy, uzasadniają wyeliminowanie obu zaskarżonych uchwał z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku strony organy samorządu adwokackiego wezmą pod uwagę powyższe wskazania. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności Sąd oparł na przepisie art. 152 p.p.s.a.