VI SA/Wa 2188/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. wymierzono karę pieniężną w wysokości 1305,08 zł dla [...] Sp. z o.o. za zajęcie pasa drogowego (drogi [...]) Al. [...] w rej. nr [...] dniach 10-31 maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", w dniach 02 - 06 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...].", o powierzchni 1,68 m2, natomiast w dniu 01 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,16 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzję wydano na podstawie art. 104 i 107 k.p.a., art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z p. zm.), uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 z p. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w sprawie reklam umieszczonych na nośniku oznaczonym nr [...] w pasie drogowym Al. [...] w rej. nr [...] było już prowadzone postępowanie administracyjne i w dniu [...] maja 2019 r. wydano decyzję nr [...] nakładającą karę za okres 06 kwietnia - 09 maja 2019 r" jednakże reklama pozostawała nadal w pasie drogi, że w dniu 15 maja 2019 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego Al. [...] w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy na nośniku oznaczonym nr [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy i nośnika, że kolejne kontrole przeprowadzone w dniu 25 oraz 31 maja 2019r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, natomiast w trakcie kontroli przeprowadzonych w dniach 02 oraz 06 czerwca 2019 r. stwierdzono nielegalne funkcjonowanie reklamy o treści "[...]", czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego, że przedmiotowy obiekt znajdował się w pasie drogowym przez cały okres od 10 maja do 06 czerwca 2019r. Zdaniem organu potwierdzają to wskazania logicznego rozumowania, zasady wiedzy i doświadczenia życiowego oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona każdorazowo z przeprowadzonych kontroli pasa drogi publicznej, że zawiadomieniem z dnia [...] maja 2019 r. organ wszczął postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz poinformował stronę o możliwości zapoznania się z dokumentacją i wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia, że strona skorzystała z przysługującego jej uprawnienia w dniu [...] maja 2019r. zapoznała się z ze zgromadzoną dokumentacją. W dniu [...] lipca 2019r. [...] Sp. z o.o., wniosła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta m. [...]. W treści odwołania spółka zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 7 w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6 i 12 w zw. z poz. 20a załącznika nr 3 do uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., którą wymierzono karę pieniężną w wysokości 1305,08 zł dla [...] Sp. z o.o. za zajęcie pasa drogowego (drogi [...]) Al. [...] w rej. nr [...] w dniach 10-31 maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", w dniach 02 - 06 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", o powierzchni 1,68 m2, natomiast w dniu 01 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,16 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ poza przytoczeniem obowiązujących przepisów wskazał, że pas drogowy to obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. Z obowiązujących przepisów wynika, że nie jest możliwe legalne zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej poprzez umieszczenie w nim reklamy bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Każdy przypadek zajęcia pasa drogowego bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia lub na podstawie zezwolenia, ale z naruszeniem określonych w nim warunków, stanowi podstawę do wymierzenia przez zarządcę drogi kary pieniężnej z tego tytułu. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego (drogi [...]) Al. [...] w rej. nr [...] w dniach 10 - 31 maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", w dniach 02 - 06 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", o powierzchni 1,68 m2, natomiast w dniu 01 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,16, m2. Reklama ta należała do skarżącej spółki, a ww. zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Organ wskazał, że powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, tj.: 1) decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. wymierzającej karę pieniężną dla [...] Sp. z o.o. za zajęcie pasa drogowego (drogi [...]) Al. [...] w rej. nr [...] w dniach 06-14 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", w dniach 17 - 27 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", w dniu 09 maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", o powierzchni 1,68 m2, natomiast w dniach 15-16, 28 kwietnia - 8 maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,16 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi; 2) protokole z kontroli pasa drogowego nr [...]z dnia 15 maja 2019 r., w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy (1,40 mx 1,20 m = 1,68 m2) oraz rzut poziomy nośnika (1,20 m x 0,14 m = 0,16 m2); 3) karcie kontroli zajęcia pasa drogowego Al. [...][...] przez nośnik reklamowy firmy [...] nr [...] z treścią reklamową, nr sprawy [...] (protokół nr [...]z dnia 15 maja 2019 r.), w której odnotowano, że w dniach 25 i 31 maja oraz 02 i 06 czerwca 2019 r. ww. nośnik reklamowy z treścią reklamową funkcjonuje; 4) dokumentacji fotograficznej dot. zajęcia pasa drogowego Al. [...] w rej. nr [...] sporządzonej przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w W., która umieszczona została na płycie CD-R opisanej "Dokumentacja fotograficzna dot. [...]", z której wynika, że w dniach 15, 25 i 31 maja 2019 r. na nośniku reklamowym nr [...] znajdowała się reklama piwa "[...]", a w dniach 02 i 06 czerwca 2019 r. reklama o treści "[...]"; , 5) mapie zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonymi granicami pasa drogowego Al. [...] w rej. nr [...] , które przebiegają zgodnie z granicami działek ewidencyjnych oraz zaznaczoną lokalizacją nośnika reklamowego; 6) wypisie z rejestru gruntów oraz wyrysie z mapy ewidencyjnej dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], z których wynika, że działka ta stanowi drogę publiczną [...][...] (Al. [...]). Ponadto Kolegium wskazało, że wie z urzędu, iż w aktach sprawy dot. odwołania od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] znajduje się materiał dowodowy, który potwierdza m.in. fakt, że w dniu 09 maja 2019 r. na nośniku reklamowym nr [...] znajdowała się reklama piwa "[...]", która również została uwidoczniona na ww. dokumentacji fotograficznej wykonanej w dniach 15, 25 i 31 maja 2019 r. Biorąc powyższe pod uwagę SKO stwierdziło, że organ I instancji zasadnie zaskarżoną decyzją wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi [...] Al. [...] w rej. nr [...] w dniach 10-31 maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", w dniach 02 - 06 czerwca 2019r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", o powierzchni 1,68 m2, natomiast w dniu 01 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,16 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. W świetle ww. materiału dowodowego nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym w okresie od dnia 10 maja do 6 czerwca 2019 r., a w dniach 10-31 maja oraz 02 - 06 czerwca 2019 r. była na nim eksponowana reklama. Przemawiają za tym również wskazania logicznego rozumowania oraz zasady wiedzy i doświadczenia życiowego. W konsekwencji ustalono w zaskarżonej decyzji wysokość kary pieniężnej w łącznej kwocie 1305,08 zł, zgodnie z następującym wyliczeniem: 1) dla reklamy o powierzchni 1,68 m2 za 27 dni (10-31 maja oraz 02 - 06 czerwca 2019 r.): 1,68 m2 (powierzchnia reklamy) x 2,80 zł (stawka dziennej opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego drogi wojewódzkiej przez reklamy o powierzchni nie przekraczającej 3 m2, określona w poz. 20 a kol. 2 Załącznika nr 3 do Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji w brzmieniu obowiązującym w czasie zajęcia pasa drogowego) x 10 (10-krotność ww. stawki opłaty) x 27 (liczba dni zajęcia pasa drogowego) = 1270,08 zł; 2) dla nośnika reklamowego o pow. rzutu poziomego 0,16 m2 za 1 dzień (01 czerwca 2019 r.): 1,00 m2 (powierzchnia rzutu poziomego nośnika ustalona zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p.) x 3,50 zł (stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej, określona w poz. 19 kol. 3 Załącznika nr 3 do Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji w brzmieniu obowiązującym w czasie zajęcia pasa drogowego) x 10 (10-krotność ww. stawki opłaty) x 1 (liczba dni zajęcia pasa drogowego) = 35,00 zł. Mając na uwadze powyższe Kolegium nie znalazło postaw do uwzględnienia odwołania. Pismem z dnia [...] września 2020r. [...] Sp. z o.o. wniosła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając:. 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1,136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p."), poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych), b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem, c) opinia biegłego geodety, na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; 2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby reklamy były wyświetlane w dniach od 10 do 31 maja 2019 r. oraz od 2 do 6 czerwca 2019 r., a nośnik był umiejscowiony w dniu 1 czerwca 2019 r. podczas gdy pierwsza kontrola organu miała miejsce w dniu 15 maja 2019 r., a kolejne w dniach 25 oraz 31 maja 2019 r. zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż reklamy były wyświetlane, a nośnik znajdował się w pasie drogowym w okresach przed I kontrolą oraz pomiędzy dniami kontroli; 3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośników reklamowych - a przez to niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni al. [...] w rej. posesji nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego; 2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pr. bud.") poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Citylight, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. bud., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za dzień 1 czerwca 2019 r., wymierzono bezpodstawnie; 3) art. 40j ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez Organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku. Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w całości, umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzeni kosztów postępowania. W uzasadnieniu spółka rozwinęła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu - w formie decyzji administracyjnej - zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, określają zasady sformułowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a.tj. zasada prawdy obiektywnej, zasada oficjalności, zasada ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Niewątpliwie sfera pasa drogowego, pozostaje ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W realiach rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Innego zdania jest skarżąca, która uważa, że z samego faktu stykania się na mapie zasadniczej linii oznaczających granicę działek ewidencyjnych nie można wnioskować, że granice te wyznacza płaszczyzna ściany budynku a sam wyrys z Ewidencji Gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Reasumując, spółka uważa, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, iż sporny nośnik, znajduje się w pasie drogowym. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego (drogi [...]) Al. [...] w rej. nr [...]. Co prawda Al. [...] stanowią pas drogowy, bowiem z wyrysu z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że droga [...] zajmuje działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Zdaniem sądu nie ma jednakże pewności, czy sporny nośnik reklamowy znajduje się w pasie drogowym Al. [...], skoro na żadnej, spośród znajdujących się w aktach sprawy, map, nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który zdaniem organów zajmuje bezprawnie pas drogowy. Dlatego, Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19). Wskazanie miejsca usytuowania nośników reklamowych, na mapie geodezyjnej, przez inspektora (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornych nośników reklamowych wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista. Wskazuje na to również przedłożona przez skarżącą opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich. Z kolei autorzy opinii uzupełniającej z dnia [...] lipca 2020 roku postawili wręcz daleko idącą tezę, że w przypadku różnego wychylenia płaszczyzn pionowych elewacji budynku, przestrzeń umieszczona pod nimi nie wchodzi w skład pasa drogowego. Zdaniem Sądu, obydwie wskazane powyżej opinie winny zostać poddane ocenie przez organy w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania, pod kątem ich przydatności dla ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Sąd zaznacza, że brak jest bowiem przeciwwskazań do posłużenia się przez stronę tego typu dokumentem. W orzecznictwie przyjęto, iż opinie sporządzone na zlecenie strony, traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie jej stanowiska, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1769/09, z 21 lutego 2008 r. sygn. akt I GSK 468/07 i z 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1539/06). Należy też zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w ramach sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego kluczowymi są takie dowody, jak mapy sporządzone przez uprawnionego geodetę z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy oraz zdjęcia tejże reklamy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, dla wykazania zajęcia pasa drogowego, w aspekcie wkroczenia w granice tego pasa, konieczne jest udowodnienie tych granic na podstawie mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania reklamy/nośnika, z zaznaczeniem również reklamy/nośnika, sporządzonej przez osobę uprawnioną. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, bowiem wobec niepewności co do ustaleń faktycznych, nie jest pewne, czy w tej sprawie w ogóle wchodzą w grę podstawy do nałożenia kary pieniężnej. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji (i ewentualnie organ odwoławczy) weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporny nośnik znajduje się w przestrzeni pasa drogowego, za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 270 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) oraz kwotę 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej.