VI SA/Wa 2191/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz skarżącej A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 2850 (dwa tysiące osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] grudnia 2006 r. przy Placu [...] w W. przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki [...] nr rej. [...], którym kierował J. P. Na dachu ww. pojazdu (niebędącego taksówką) zainstalowany był podświetlany transparent (baner reklamowy) z napisem zawierającym m.in. słowa [...] i nr telefonu [...] (całość napisu brzmiała następująco: [...]). Na drzwiach tego pojazdu znajdował się napis [...] i nr telefonu [...], a wewnątrz zamontowany był taksometr fiskalny firmy [...] nr [...]. Kierowca okazał do kontroli wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla "[...] D. Ś.", wystawiony dla tego podmiotu w dniu [...] września 2006 r., świadectwo legalizacji ponownej taksometru oraz wydruk paragonu fiskalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., wystawionego przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca). Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną pojazdu, taksometru oraz dokumentów okazanych przez kierowcę . W oparciu o ustalenia pokontrolne oraz poczynione w toku postępowania, w dniu [...] stycznia 2007 r. Komendant Komendy [...] Policji W. [...] wydał decyzję, którą na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. (dalej t.d.) oraz lp. 1.1 i lp. 2.9 załącznika do t.d., powołując się również na przepisy art. 5 ust. 3 pkt 4 oraz art. 18 ust. 5 lit. a) b) c) t.d., nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 15.000 zł za stwierdzone podczas kontroli naruszenia polegające na: • wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek – kara 8.000 zł, • wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: - "umieszczania lub używania" w pojeździe taksometru – kara 5.000 zł, - umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy – kara 5.000 zł, - umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych – kara 5.000 zł. Ustalając łączną wysokość kary organ miał na względzie przepis art. 92 ust. 2 pkt 1 t.d., w myśl którego suma kar pieniężnych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć 15.000 zł. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Komendant [...] Policji (dalej KSP), mając za podstawę art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), art. 92 ust. 1 t.d. oraz lp. 2.9.1, lp. 2.9.2 i lp. 2.9.3 załącznika do t.d. decyzją nr [...] (bez daty) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wydając decyzję organ I instancji nie dysponował wszystkimi dowodami możliwymi do zgromadzenia w sprawie, przez co dopuścił się uchybień formalnych, w szczególności w zakresie oznaczenia strony postępowania. W aktach sprawy znajdują się bowiem dowody wskazujące na możliwość wykonywania transportu drogowego zarówno przez A. Sp. z o.o., jak i przez D. Ś. W tej sytuacji organ powinien jednoznacznie ustalić, kto w dniu kontroli rzeczywiście wykonywał przewóz drogowy. Ponadto organ nie określił jakiego rodzaju urządzenie techniczne umieszczono na dachu (jaka jest funkcja tego urządzenia), nie zebrał niezbędnych dowodów np. wydruku z kasy rejestrującej z dnia kontroli, a także nie przesłuchał kierowcy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Komendant [...] Policji W. [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 t.d., art. 92 ust. 1 i ust. 4 t.d. oraz lp. 1.1, lp. 2.9 załącznika do t.d., w której powołał się również na przepisy art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 5 lit. a) b) c) t.d., a także w oparciu o ustalenia pokontrolne, nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 18.000 zł i jednocześnie, zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 1 t.d., tak nałożoną karę ograniczył do kwoty 15.000 zł. Powyższa kara pieniężna została nałożona za następujące naruszenia: • wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek – kara 8.000 zł, • wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: - umieszczania i używania w pojeździe taksometru – kara 5.000 zł, - umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych – kara 5.000 zł. Organ I instancji uznał we wskazanej decyzji, iż stroną postępowania jest skarżąca A. Sp. z o.o. Skarżącą spółkę, która wykonywała transport drogowy osób oraz firmę "[...] D. Ś." łączyła umowa o współpracy. Skarżąca zatrudniała kierowcę na podstawie umowy agencyjnej oraz ewidencjonowała przychody przy pomocy kasy fiskalnej umieszczonej w pojeździe i drukującej paragony z oznaczeniem skarżącej. Wystawienie paragonu fiskalnego legitymującego stronę świadczy o tym, kto wykonywał usługę, a tym samym realizował nałożony przepisami prawa podatkowego obowiązek usługodawcy wystawiania paragonu bądź – na żądanie – faktury VAT. Wykonując transport drogowy osób (okazjonalny) skarżąca nie posiadała licencji przewozowej, co naruszało dyspozycję art. 5 ust. 1 t.d.; obok dyspozycji ww. art. 18 ust. 5 lit. a) i c) – tj. zakaz umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Organ I instancji nie dopatrzył się natomiast po stronie skarżącej naruszenia, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. b) t.d., z uwagi na to, że "oznaczenia z boku pojazdu (skontrolowanego) nie są oznaczeniami przedsiębiorstwa będącego stroną w postępowaniu, a nr [...] nie należy do spółki A.". W odwołaniu do Komendanta [...] Policji (KSP) skarżąca spółka nie zgodziła się z powyższą decyzją we wszystkich punktach objętego nią rozstrzygnięcia. Stawiając jej zarzut (m.in.) błędnego ustalenia okoliczności faktycznej nieposiadania przez skarżącą w dacie kontroli drogowej licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2009 r. VI SA/Wa 648/08 uchylił decyzję SKO (Samorządowe Kolegium Odwoławcze) w W. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. o cofnięciu skarżącej licencji na wykonywanie transportu drogowego osób nr [...]. Skarżąca uważa zatem, że w tym stanie faktycznym nie było postaw do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez licencji – skoro nie cofnięto tej licencji skutecznie. KSP nie uwzględnił odwołania; decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 92 ust. 1 t.d. oraz lp. 1.1, lp. 2.9.1 i lp. 2.9.3 załącznika do t.d., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził (nawiązując też do ww. przepisów art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 5 lit. a) i c) t.d.), że organ I instancji prawidłowo określił stronę postępowania. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, iż kierujący kontrolowanym pojazdem świadczył (tym pojazdem) usługi polegające na przewozie osób, na rzecz i rachunek skarżącej. Okoliczność tę potwierdzają dane umieszczone na paragonie fiskalnym (zabezpieczonym jako dowód podczas kontroli drogowej) oraz umowa agencyjna zawarta w dniu [...] sierpnia 2006 r. pomiędzy skarżącą i kierowcą pojazdu. Skarżąca jako przedsiębiorca, wykonując przewozy w celach zarobkowych, nie posiadała licencji. Okazanie podczas kontroli wypisu z licencji udzielonej firmie D. Ś. nie spełnia wymogu posiadania licencji przez skarżącą spółkę. Wymienione podmioty łączyła jedynie umowa o współpracy, a z istoty licencji wynika, że dotyczy ona wyłącznie podmiotu, który ją uzyskał. Niedopuszczalne jest zatem użyczenie licencji innemu podmiotowi. Według organu odwoławczego organ pierwszoinstancyjny prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy na dzień przeprowadzenia kontroli. Ponadto kontrolowany pojazd – niebędący taksówką osobową - wyposażony był w taksometr i posiadał na dachu transparent (z napisami) [...] i nr telefonu [...]. Odnośnie tego drugiego elementu – zakaz wynikający z art. 18 ust. 5 lit. c) t.d., organ podał, że celem tego przepisu jest zakazanie próby identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, gdyż tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji urządzeń, o których mowa w tym przepisie. W ocenie KSP, organ pierwszoinstancyjny ustalił powyższe naruszenia w oparciu o postępowanie dowodowe, przeprowadzone w sposób dostateczny, ustosunkowując się do zebranych dowodów i ustalając wzajemne relacje pomiędzy występującymi w sprawie podmiotami. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca spółka zawnioskowała również o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego wobec okoliczności, że pod sygn. TS 224/09 toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 t.d. Skarżąca zarzuciła wymienionej decyzji naruszenie następujących przepisów: 1) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 10 kpa, art. 107 § 1 i § 3 kpa oraz art. 138 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wobec braku ustalenia przez ten organ przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki wykonywania tego przewozu w krajowym transporcie drogowym, przesłanki umieszczenia i używania w pojeździe taksometru oraz przesłanki umieszczenia na pojeździe lampy lub urządzenia technicznego, przesłanki wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, podczas gdy są to podstawowe przesłanki przemawiające za odpowiedzialnością skarżącej spółki za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) t.d. oraz art. 5 ust. 1 t.d., 2) naruszenie art. 75 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 87 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 2 obowiązującego w dacie przeprowadzania kontroli drogowej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 styczna 2006 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, poprzez ustalenie rodzaju usługi, na podstawie paragonu fiskalnego, którego organ kontroli nie miał prawa zabezpieczyć w toku kontroli, bowiem z art. 87 ust. 1 t.d. wprost wynika, okazania których dokumentów mogą domagać się od osoby kontrolowanej upoważnione organy. W konsekwencji dowód w postaci paragonu fiskalnego dopuszczono, jako dowód sprzeczny z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia i art. 87 ust. 1 t.d., z mającym wpływ na wynik postępowania naruszeniem art. 75 § 1 zd. pierwsze kpa. w zw. z art. 6 kpa, 3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a) t.d. poprzez bezzasadne przyjęcie wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, iż w pojeździe był zamontowany i używany taksometr, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikała okoliczność, iż urządzenie zamontowane w pojeździe jest taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia, wynikającej z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych oraz przyjęcie, iż przedmiotowe urządzenie nie jest drogomierzem, podczas gdy z dowodów zebranych w postępowaniu przez organ I instancji wynikała powyższa okoliczność, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracyjne obydwu instancji w tym zakresie oraz oddalenie odwołania na decyzję wydaną przez Komendanta [...] Policji, 4) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c) t.d. poprzez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż na dachu pojazdu była zamontowana podświetlana lampa, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracyjne obydwu instancji w tym zakresie oraz oddalenie odwołania na decyzję wydaną przez Komendanta [...] Policji, 5) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 t.d. poprzez przyjęcie, że strona wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji, podczas gdy strona w dacie kontroli posiadała licencję na wykonywanie transportu drogowego osób, udzieloną stosownie do brzmienia art. 5 ust. 1 t.d., 6) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 t.d. poprzez przyjęcie, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przez organy administracyjne przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia na czym miałaby polegać usługa wykonana przez skarżącą, 7) naruszenie art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 t.d., podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z ww. przepisami Konstytucji. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., iż z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika okoliczność przewozu okazjonalnego osób oraz krajowego transportu drogowego. Umieszczenie lampy na dachu pojazdu oraz taksometru w pojeździe nie jest samodzielną podstawą nałożenia kary za naruszenie art. 18 ust. 5 t.d. Nie można przyjąć odpowiedzialności skarżącej za naruszenie ww. przepisu, skoro nie ustalono w sprawie podstawowych przesłanek tej odpowiedzialności. W art. 87 ust. 1 t.d. ustawodawca określa precyzyjnie, że kontrolowany kierowca jest obowiązany okazać jedynie wypis z licencji. Z przepisu tego nie wynika uprawnienie organu do kontrolowania i zabezpieczenia paragonów fiskalnych. W konsekwencji dowód ten jest sprzeczny z prawem i nie może być podstawą ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Organy administracyjne obu instancji niezasadnie zrównały taksometr z drogomierzem – dalmierzem połączonym z urządzeniem przeliczającym (kasą fiskalną). Taksometr jest urządzeniem samodzielnie liczącym, a w przypadku drogomierza – dalmierza funkcje przeliczeń wykonuje kasa fiskalna. Zarówno sporządzona podczas kontroli dokumentacja fotograficzna, jak i zeznania świadka nie przesądzają okoliczności zamontowania w pojeździe taksometru. Organy nie dysponowały również dowodami pozwalającymi na przyjęcie, iż doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) t.d. Ze sporządzonych podczas kontroli fotografii nie wynika, iż umieszczony na dachu baner był podświetlony, ani też nie wynika, aby baner ten był zaopatrzony w instalację elektryczną. W zaskarżonych decyzjach administracyjnych błędnie też ustalono okoliczność nieposiadania przez skarżącą w dacie kontroli drogowej licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Skarżąca powołała się w tym kontekście (tak samo, jak wcześniej w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej) na ww. wyrok tut. Sądu z dnia 20 kwietnia 2009 r. (sygn. akt VI SA/Wa 648/08) uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w W. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. w przedmiocie cofnięcia skarżącej spółce licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób (Sądowi jest z urzędu wiadomo, że chodzi o decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2006 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2006 r. – por. akta VISA/Wa 648/08 w dyspozycji Sądu). Według skarżącej, w tym stanie faktycznym nie było podstaw do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez licencji, podczas gdy skarżącej nie cofnięto skutecznie licencji nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać na brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej spółki o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie. Wniosek ten skarżąca motywowała toczącym się pod sygnaturą TS 224/09 postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym dotyczącym stwierdzenia zgodności z Konstytucją przepisów art. 18 ust. 5 ustawy td. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to zatem podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w tym przepisie sformułowania "sąd może zawiesić postępowanie". O zawieszeniu decydują więc względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu sądu. W tej sprawie - w ocenie Sądu - zawieszenie postępowania nie jest celowe, skoro strona skarżąca posiada instrumenty prawne umożliwiające eliminację rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o niezgodne z Konstytucją przepisy prawa. Zarówno bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), jak też ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa), przewidują w takich sytuacjach możliwość wznowienia postępowania (por. art. 145a kpa oraz art. 270 i nast. ppsa). Odnośnie merytorycznej oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia podkreślenia wymaga, że w świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne badają akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy słuszności. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy tak zakreślonych kryteriach rozpoznawania sprawy sądowoadministracyjnej skarga podlega uwzględnieniu, gdyż - w ocenie Sądu - w sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego, co mogło zaważyć na jego treści w części nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek. Organ odwoławczy pominął bowiem w swoich rozważaniach i nie zajął stanowiska wobec zarzutu odwołania (ponowionego potem w skardze do Sądu) kwestionującego nałożenie tej kary w sytuacji, gdy ww. wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2009 r. wydanym w sprawie VISA/Wa 648/08 Sąd uchylił decyzje organów obu instancji o cofnięciu skarżącej spółce A. licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Jak wynika z akt tej sprawy, wymieniony wyrok uprawomocnił się z dniem [...] sierpnia 2009 r. Zatem zaskarżona w niniejszej sprawie ww. decyzja KSP z dnia [...] sierpnia 2010 r. i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] lutego 2010 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji zostały podjęte wtedy, gdy skutkiem wymienionego wyroku wcześniejsze decyzje organów w przedmiocie cofnięcia skarżącej tej licencji zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ odwoławczy winien zatem ustalić konsekwencje prawne tego stanu rzeczy dla oceny decyzji pierwszoinstancyjnej o nałożeniu na skarżącą kary za brak licencji; w szczególności chodzi o wypowiedzenie się w kwestii, czy prawomocny wyrok Sądu uchylający decyzję cofającą licencję przewozową (na wykonywanie transportu drogowego osób) doprowadził niejako do jej "odzyskania" przez stronę, której licencję tę cofnięto, a skutek ten rozciąga się wstecz na cały okres, gdy w następstwie tego cofnięcia strona była tej licencji pozbawiona. W konsekwencji należało odpowiedzieć na pytanie (czyniąc uprzednio precyzyjne ustalenia faktyczne w zakreślonym powyżej kierunku), czy organ Policji mógł nałożyć na skarżącą karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez licencji, skoro w dacie podjęcia decyzji ostatecznej co do tej kary – [...] sierpnia 2010 r. (jak i decyzji pierwszoinstancyjnej – [...] lutego 2010 r.), ostateczna decyzja SKO z [...] sierpnia 2006 r. i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna z [...] marca 2006 r. o cofnięciu tej licencji nie pozostawały już w obrocie prawnym, gdyż zostały wcześniej uchylone ww. wyrokiem Sądu z dnia 20 kwietnia 2009 r. Idąc dalej należało również ustalić, czy i jakie działania organ wydający licencje przewozowe (na wykonywanie transportu drogowego) podjął w następstwie tego wyroku, to jest w jaki sposób (i czy w ogóle) zakończył postępowanie w kwestii cofnięcia skarżącej licencji po jego wydaniu oraz czy i jakie ma to znaczenie dla niniejszej sprawy. W myśl wzmiankowanych na wstępie zasad/kryteriów rozpoznawania sprawy sądowoadministracyjnej, Sąd jedynie kontroluje legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i procesowym. Nie może czynić własnych ustaleń faktycznych w sprawie, a jedynie władny jest skontrolować ustalenia organu administracji i ocenić prawidłowość ich subsumcji w procesie stosowania prawa przez ten organ. Jednak możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 kpa. Wymogom tym winna też odpowiadać decyzja organu odwoławczego. Stosownie do statuowanej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie, odnosząc się przy tym do zarzutów (wszystkich) odwołania. Rozpoznanie sprawy w takim zakresie winno wynikać z uzasadnienia decyzji, które dokumentuje i wyjaśnia tak rozumowania organu prowadzącego do zastosowania konkretnego przepisu prawa do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Ustalenie zaszłości faktycznych i ich prawidłowe prawne zakwalifikowanie (subsumcja) jest podstawowym celem każdego postępowania administracyjnego - także na etapie odwoławczym. Cel ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego (por. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa). Materiał ten powinien być kompletny, tj. dotyczyć wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie i są konieczne do jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek podjęcia wszelkich możliwych działań, żeby taki materiał dowodowy zgromadzić, w tym obowiązek przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Oparcie rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach jest niedopuszczalne, tak samo jak pozostawienie bez wyjaśnienia rozbieżności w tym materiale. Skoro skarżąca spółka w odwołaniu podniosła bezskuteczność cofnięcia jej ww. licencji nr [...], powołując się w tym zakresie na ww. wyrok Sądu z 20 kwietnia 2009 r., to organ odwoławczy nie mógł – w myśl powyższych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego – przejść do porządku nad tym zarzutem i zaakceptować, bez dodatkowego postępowania wyjaśniającego/dowodowego, nałożenia kary za brak tej licencji w dacie kontroli pojazdu (kiedy była cofnięta decyzją ostateczną SKO z [...] sierpnia 2006 r.; następnie jednak uchyloną ww. prawomocnym wyrokiem Sądu z 20 kwietnia 2009 r., a więc przed datą wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej - zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji postępowania administracyjnego), gdyż w takim stanie sprawy podjął decyzję ostateczną na bazie okoliczności faktycznych, które nie zostały w całości wyjaśnione i ocenione. Zdaniem Sądu winien w tej sytuacji wezwać stronę do udokumentowania tego zarzutu i zbadać (nie wykluczając podjęcia czynności, w tym przeprowadzenia dowodów, z urzędu) problematykę legitymowania się przez nią licencją na wykonywanie transportu drogowego osób w następstwie tego wyroku, a następnie ustalić czy wyrok ten ma znaczenie dla prawnej oceny transportu drogowego wykonywanego przez stronę w dniu kontroli należącego do niej ww. pojazdu marki [...] nr rej. [...] (tj. w dniu [...] grudnia 2006 r.). Co do tego natomiast, że w dniu tym to skarżąca spółka wykonywała wymienionym pojazdem przewóz okazjonalny w transporcie drogowym osób, a zatem jest stroną tego postępowania, ustalenia organów Policji są prawidłowe. Kierujący pojazdem J. P. świadczył bowiem usługi przewozowe osób w imieniu i na rzecz skarżącej spółki A. w oparciu o łączącą go z nią umowę agencyjną z [...] sierpnia 2006 r. (por. tę umowę oraz zeznania przesłuchanego w charakterze świadka pełnomocnika kierowcy pojazdu – w aktach administracyjnych sprawy). Stosownie do § 1 tej umowy agent (tj. kierowca J. P.) w zakresie działalności swego przedsiębiorstwa zobowiązał się do stałego pośredniczenia za wynagrodzeniem (prowizją) przy realizacji usług przewozów osób w transporcie drogowym na rzecz zleceniodawcy (tj. spółki A.) w ramach prowadzonego przezeń (zleceniodawcę) przedsiębiorstwa. Wykonywanie przez skarżącą transportu za pośrednictwem kierowcy pojazdu potwierdza fakt ewidencjonowania przychodów z tego tytułu przy użyciu umieszczonego w pojeździe taksometru fiskalnego firmy [...] drukującego paragony z oznaczeniem skarżącej spółki A., jako ich wystawcy. Nie ma przy tym racji skarżąca kwestionując prawidłowość dopuszczenia w sprawie dowodu z takiego paragonu, a w konsekwencji ustalenia na tej (m.in.) podstawie rodzaju i charakteru wykonywanego przewozu. Z art. 75 § 1 kpa wynika wszak, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niewątpliwie wydruk paragonu, w okolicznościach faktycznoprawnych sprawy niniejszej, ma znaczenie dla jej wyjaśnienia, a dopuszczenie zeń dowodu nie narusza art. 87 ust. 1 t.d. wymieniającego jedynie dokumenty, które kierowca wykonujący przewóz powinien posiadać w pojeździe i okazywać na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych. Skoro skarżąca wykonywała skontrolowanym pojazdem przewóz osób w ramach swojej działalności gospodarczej, bez znaczenia dla oceny prawnych konsekwencji ustaleń wynikających z ww. kontroli pojazdu pozostaje fakt okazania przez kierowcę wypisu z licencji udzielonej "[...] D. Ś.", gdyż licencja ta nie zastępowała, czy też nie spełniała wymogu – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – posiadania licencji własnej (nawet gdyby w tych warunkach działalności skarżącej pojazd ten był zgłoszony do licencji "[...] D. Ś.", co zresztą nie wynika wcale z materiałów postępowania administracyjnego, mimo że zapis o zobowiązaniu się tego podmiotu do takiego zgłoszenia zawarty został w § 2 ww. umowy o współpracy z dnia [...] września 2006 r. – por. akta administracyjne sprawy). Trzeba bowiem pamiętać, że licencja jest uprawnieniem o charakterze osobistym, co oznacza, iż może się nią legitymować tylko podmiot/przedsiębiorca, któremu została udzielona; tym samym nie może być przedmiotem obrotu prawnego. Jak już wywiedziono, sprawa wykonywania skontrolowanym pojazdem transportu drogowego osób nie została wyjaśniona w zakresie legitymowania się (bądź nie) przez skarżącą stosowną licencją (art. 5 ust. 1 t.d.) i nałożenia kary pieniężnej z tego tytułu (jest to kwestia dalej otwarta). Jednak wymaga odnotowania, że organy Policji prawidłowo ustaliły wykonywanie tego transportu z naruszeniem dyspozycji przepisów art. 18 ust. 5 lit. a) i c) t.d., a to skutkiem umieszczenia i używania w pojeździe taksometru, a na dachu pojazdu transparentu/banera z napisami [...] i nr telefonu [...] – urządzenia podobnego do tego jakim posługują się taksówki, w sytuacji gdy pojazd ten taksówką nie był. W świetle bowiem art. 6 ust. 1 t.d. wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga licencji, której udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar (...) – art. 6 ust. 4. Tym też różni się od licencji na przewozy okazjonalne, której warunki przyznania są inne niż licencji "taksówkowej" (por. art. 5 ust. 1 i nast. t.d.). Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) – c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także, c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Sąd uznał za nietrafne zarzuty skargi podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy co do zamontowania w kontrolowanym pojeździe taksometru oraz umieszczenia na dachu pojazdu transparentu, który to element odpowiada warunkom definicji lampy lub innego urządzenia technicznego, o czym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) t.d. Fakty te bowiem ustalone zostały w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych w protokole pokontrolnym z [...] grudnia 2006 r. podpisanym bez uwag przez kierowcę pojazdu. Dodatkowo ww. pełnomocnik kierowcy pojazdu przesłuchany w charakterze świadka zeznał w sprawie przed organem, że "urządzenie znajdujące się na dachu pojazdu było banerem reklamowym (...)", a "znajdujący się w pojeździe taksometr był wykorzystywany do wzajemnych rozliczeń (...)". Treść protokołu kontroli i wzmiankowanych zeznań koresponduje ze zgromadzoną w aktach administracyjnych sprawy dokumentacją fotograficzną skontrolowanego pojazdu, tak że organy miały prawo uznać po stronie skarżącej spółki wykonywanie przewozu okazjonalnego z naruszeniem zakazów określonych w przepisach art. 18 ust. 5 lit. a) i c) t.d. Co do zarzutu bezzasadnego ustalenia zamontowania w pojeździe taksometru, podczas gdy - według skarżącej - był to drogomierz, należy wskazać, że kwestia różnic pomiędzy taksometrem a drogomierzem (dalmierzem) była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), który w wyroku z 13 maja 2009 r. II GSK 911/08 uznał za nietrafny zarzut skargi kasacyjnej, że kontrolowany samochód nie był wyposażony w taksometr, lecz w drogomierz (dalmierz), a więc urządzenie, którego nie wymienia art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Dalmierz połączony z kasą fiskalną jest bowiem urządzeniem równoważnym dla taksometru w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, gdyż "urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczania należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest licencja (...)". Podobne stanowisko NSA zawarł w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 202/09. Fakt zamontowania w skontrolowanym w niniejszej sprawie pojeździe taksometru fiskalnego firmy [...] nr [...] wynika wprost z załącznika do protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., dokumentacji fotograficznej pojazdu oraz protokołu przesłuchania ww. świadka - pełnomocnika kierowcy. Wbrew zarzutom i argumentacji skargi, Sąd nie dopatrzył się też w sprawie naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) t.d., gdyż ustalone w niej przez organy Policji umieszczenie na dachu pojazdu ww. transparentu/banera spełniało kryteria zakazu, o którym mowa w tym przepisie (tj. zakazu umieszczania tam lamp lub innych urządzeń technicznych, w sytuacji wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem niebędącym taksówką). Element ten upodabniał bowiem pojazd do taksówki, zaś jak słusznie wywiódł organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowe, celem wymienionego przepisu jest zakazanie prób identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, jako że tylko te ostatnie są uprawnione do umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych. Fakt niepodświetlenia (w tym brak instalacji elektrycznej), czy innego niedziałania lampy lub innego urządzenia technicznego, pozostaje bez wpływu na stosowanie art. 18 ust. 5 lit. c) t.d., skoro przepis ten zabrania wyłącznie umieszczania takich elementów na dachu pojazdu i nie wspomina nic o ich aktywności. Bacząc natomiast na wzmiankowany cel tego przepisu, należy uznać, że wszystko co jest montowane na dachu pojazdu przeznaczonego do przewozu osób niebędącego taksówką, a wywołuje efekt upodobnienia go do taksówki, jest (poza lampą) innym urządzeniem technicznym, o którym mowa w tym przepisie, nawet gdy nie zawiera w swojej konstrukcji żadnego mechanizmu technicznego - działającego bądź zdolnego by go aktywować, względnie tylko imituje urządzenie, czy jest jego atrapą. W logice tego przepisu, determinowanej wykładnią celowościowo-funkcjonalną, pod pojęciem innego urządzenia technicznego mieści się bowiem każdy przedmiot, który umieszczony na dachu pojazdu zdolny jest wywołać skojarzenie takiego pojazdu z przewozem osób. Zatem efekt skojarzeniowy, jaki przedmiot umieszczony na dachu pojazdu wywołuje, nakazuje zaliczyć go do kategorii innego urządzenia technicznego - zakazanego (tak samo jak umieszczanie lamp) dla pojazdów niebędących taksówką przez art. 18 ust. 5 lit. c) t.d. Sąd nie podziela zarzutu skargi naruszenia w sprawie przepisów art. 20, 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji poprzez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 t.d., podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją. Sąd nie powziął bowiem wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 ustawy z Konstytucją. Ograniczenia przewidziane w tym przepisie nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego - taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 tej ustawy, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 t.d. Zdaniem Sądu postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 5 ustawy zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącą przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r. II GSK 189/09). W następstwie ustalenia wykonywania ww. przewozu okazjonalnego z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych – art. 18 ust. 5 lit. a) i c) t.d. istniała podstawa do zastosowania w sprawie dyspozycji art. 92 ust. 1 t.d. oraz Lp. 2.9.1 i Lp. 2.9.3 załącznika do tej ustawy i nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 10000 zł. Mimo tego jednak Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a nie tylko w zakwestionowanej wyżej części dotyczącej kary za wykonywanie transportu drogowego (przewozu okazjonalnego) bez wymaganej licencji (8000 zł), gdyż nie pozwalała na to łączna wysokość kary, którą organ za wszystkie stwierdzone naruszenia nałożył w decyzji na skarżącą. Mianowicie zgodnie z dyspozycją art. 92 ust. 2 pkt 1 t.d. nałożona za te naruszenia kara w wysokości 18000 zł została ograniczona do kwoty 15000 zł. Uchylenie w tej sytuacji zaskarżonej decyzji w części dotyczącej kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (8000 zł), skutkowałoby pozostawieniem w obrocie decyzji nakładającej karę w wysokości 7000 zł, a więc niższej niż przewidziana za naruszenie ww. zakazów z art. 18 ust. 5 lit. a) i c). W tej sytuacji uchylenie zaskarżonej decyzji w całości umożliwi organowi odwoławczemu rozpoznanie sprawy w zakresie wszystkich ww. zarzutów naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, a w konsekwencji zadecydowanie o karze pieniężnej w wysokości uzasadnionej ustaleniami stanu faktycznego sprawy i zastosowanych do jego oceny przepisów prawa. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższe stanowisko Sądu w kwestii nałożenia kary za naruszenie zakazów przewidzianych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) t.d., którym jest związany stosownie do art. 153 ppsa, oraz zbada w zakreślonym wyżej kierunku (i zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej – art. 7, art. 77 § 1 kpa) wszystkie istotne okoliczności faktycznoprawne związane z nałożeniem kary za wykonywanie transportu drogowego bez licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 t.d.; bacząc przy tym na to, że jeżeli przedsiębiorca wykonuje przewóz okazjonalny (art. 4 pkt 11 t.d.) nie tylko bez licencji na wykonywanie transportu drogowego, ale również z naruszeniem zakazów z art. 18 ust. 5 t.d., organ ma prawo nałożyć karę za oba te naruszenia; oczywiście pamiętając o ograniczeniu sumy kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli drogowej przewidzianym w art. 92 ust. 2 pkt 1 t.d. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.