VI SA/Wa 2193/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2010 r. sprawy ze skargi "W." Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 92 ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) lp. 6.5.4 załącznika do tej ustawy oraz art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.) i art. 104 k.p.a., nałożył na W. sp. z o.o. z siedzibą w P. karę pieniężną w kwocie 5000 zł za nieprzesłanie wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania za rok 2008 z działalności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych lub związanego z tym przewozem załadunku lub rozładunku tych towarów. Decyzję wydano w następujących ustaleniach; W spółce W. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę, która rozpoczęła się w maju 2009 r. obejmując okres działalności przedsiębiorstwa – rok 2008 i I kwartał 2009 r. Pismami z dnia [...] maja 2009 r. zawiadomiono spółkę o zamiarze wszczęcia kontroli wzywając do wyznaczenia osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorcy w trakcie kontroli oraz do przedłożenia dokumentów w tym rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy za 2008 r. i dokumentów związanych z wykonywaniem przewozu, załadunku lub rozładunku towarów niebezpiecznych. Spółka w wykonaniu wezwania przedłożyła m.in. umowę z dnia [...] czerwca 2005 r. z doradcą ds. bezpieczeństwa w transporcie materiałów niebezpiecznych, upoważnienie osoby wyznaczonej do reprezentowania spółki w czasie kontroli i sprawozdanie za rok 2008 z działalności przedsiębiorstwa w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych, sporządzone w imieniu przedsiębiorcy przez doradcę ds. bezpieczeństwa w dniu [...] stycznia 2009 r. i nadane w Urzędzie Pocztowym M. w dniu [...] lutego 2009 r. z prezentatą [...] Urzędu Wojewódzkiego o jego otrzymaniu w dniu [...] lutego 2009 r. W toku kontroli przesłuchano osoby upoważnione do reprezentowania spółki, które podały, że przedsiębiorstwo nie wykonywało przewozów towarów niebezpiecznych. Zajmowało się natomiast ich magazynowaniem wykonując w okresie IV kwartału 2008 r. i I kwartału 2009 r. operacje rozładunku i załadunku tych towarów, które były przewożone pojazdami przez inne podmioty. Na podstawie zgromadzonych dokumentów i przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono protokół kontroli stwierdzający przesłanie do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego sprawozdania z działalności przedsiębiorstwa w zakresie czynności związanych z załadunkiem i rozładunkiem towarów niebezpiecznych za rok 2008 w dniu [...] lutego 2009 r. Protokół został podpisany przez osoby upoważnione do reprezentowania spółki bez wniesienia uwag. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. powiadomiono spółkę W. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z naruszeniem obowiązku złożenia wymaganego sprawozdania w terminie, informując stronę o przysługujących jej prawach z art. 10 § 1 k.p.a. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2009 r. wezwano pracownika spółki uprawnionego do jej reprezentowania w czasie kontroli w celu przesłuchania w charakterze strony. W odpowiedzi Prezes spółki pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r., uznając to wezwanie za niewiążące z powodu niespełnienia wymogów formalnych, odmówił stawienia się osoby wezwanej. W takich ustaleniach [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał wymienioną na wstępie decyzją administracyjną. W uzasadnieniu decyzji przytoczył ustalenia kontroli stwierdzając wykonywanie przez spółkę czynności z zakresu załadunku lub rozładunku towarów niebezpiecznych oraz ich przechowywania. W związku z tym spółka była zobowiązana do 31 stycznia każdego roku składać roczne sprawozdanie wojewodzie z tej działalności. Sprawozdanie do zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 2 lutego 2009 r., a więc z naruszeniem terminu z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w decyzji. Od decyzji spółka W. złożyła odwołanie domagając się jej uchylenia. Skarżąca podkreślała, że niedopełnienie obowiązku wysłania sprawozdania w zakreślonym przepisem art. 23 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy terminie nie nastąpiło z jej winy. Dzień 31 stycznia 2009 r. był sobotą, a więc w tym dniu nie można było nadać w placówce pocztowej przesyłki. Główny Inspektor Transportu Drogowego, wg oświadczenia Redakcji Kwartalnika "Towary niebezpieczne", z uwagi na powyższą okoliczność miał uznać, iż nadanie sprawozdania mogło nastąpić w pierwszym dniu roboczym po 31 stycznia 2009 r., a tym dniem był 2 luty 2009 r. Kierując się zatem zasadą, że organy prasowe udzielają prawdziwych informacji pozyskanych od organów administracji publicznej i zaufaniem do tych organów (art. 8 k.p.a.) spółka uznała, że nie powinna być karana. Powołując się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarżąca stwierdzała, że odmowa ich zastosowania przez organ administracji, tak jak w sprawach analogicznych dotyczących możliwości przywrócenia terminu, była niezasadna. Zdaniem skarżącej nie można na równi traktować podmioty nie składające w ogóle sprawozdania z tymi, które sprawozdanie to złożył z opóźnieniem. W tej sprawie przepis lp. 6.5.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym został wskazany Rzecznikowi Praw Obywatelskich, jako naruszający Konstytucję Rzeczypospolitej Polski z prośbą o wszczęcie procedury jego zaskarżenia. Analizując warunki, jakie miała strona do złożenia sprawozdania także w ostatnim dniu terminu podkreślano, że urzędy wojewódzkie nie funkcjonują w soboty, a placówki pocztowe funkcjonują w ograniczonym zakresie i to nie wszystkie. Dlatego soboty należy traktować jako dni ustawowo wolne od pracy co nie stwarza stronie normalnych warunków dla zachowania terminu. Zwracając uwagę na przepis art. 93 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym spółka stwierdzała, że nie miała wpływu i nie godziła się na powstanie naruszenia, w związku z okolicznościami związanymi z funkcjonowaniem Poczty, a także nie miała wpływu na dopuszczenie się opóźnienia w złożeniu sprawozdania przez doradcę. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Cytując przepis art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż jest to termin prawa materialnego. Został on sformułowany w akcie prawnym o charakterze materialnym. Zatem do tego terminu nie mają zastosowania reguły procesowe z art. 57 § 4 k.p.a., zgodnie z którymi jeżeli termin przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień powszedni. Nie miało więc znaczenia, że dzień 31 stycznia 2009 r. przypadał na sobotę uznaną przez skarżącą za dzień ustawowo wolny od pracy. Na spółce ciążył obowiązek złożenia sprawozdania w terminie zakreślony przepisem ustawy, z tych powodów nie mogła powoływać się na przesłanki z art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, przez wskazywanie na okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Od powyższej decyzji W. sp. z o.o. z siedzibą w P. złożyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzeniem kosztów postępowania. Decyzji zarzucono wydanie jej bez uwzględnienia przesłanek interpretacyjnych w postaci orzeczeń sądów, naruszenie art. 93 ust. 9 w związku z art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym przez uznanie, że skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia oraz nałożenie kary pieniężnej bez zindywidualizowania winy spółki. Skarżąca przyjęła za fakt bezsporny uznanie przez Wojewodę [...] prawidłowość złożenia sprawozdania w dniu 2 lutego 2009 r. Do złożenia sprawozdania obowiązany był doradca spółki ds. bezpieczeństwa, z którym miała zawartą odpowiednią umowę. Doradca ten podjął próbę dostarczenia sprawozdania do urzędu wojewódzkiego w dniu 31 stycznia 2009 r., jednakże w tym dniu urząd był zamknięty. Nie było zatem w ocenie skarżącej możliwości wywiązania się przez nią z nałożonego obowiązku, gdyż urząd tej możliwości jej nie zapewnił. Niezależnie od powyższego spółka podkreślała, że nie mogła przewidzieć podjęcia działań przez doradcę dopiero w dniu 2 lutego 2009 r. Wskazując na praktykę nie działania urzędów w soboty i ograniczony zakres działania placówek pocztowych w te dni, zdaniem skarżącej należałoby soboty zrównać z dniami ustawowo wolnymi od pracy. W ocenie spółki praktyka ta uzasadnia zastosowanie do terminów składania przedmiotowych sprawozdań art. 57 § 4 k.p.a. na co wskazywała również informacja w prasie branżowej oparta na wypowiedzi Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wskazując na art. 93 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym spółka wywodziła brak wpływu i godzenia się na naruszenie obowiązku. Tymczasem w jej przekonaniu organ odwoławczy okoliczność tę całkowicie pominął nie zwracając uwagi na to, że obowiązek złożenia sprawozdania w terminie ciążył na osobie, z którą spółka zawarła stosowną umowę i to z osobą będącą profesjonalistą w tym zakresie. Nie miała więc wpływu na zaniedbanie tej osoby, a tym bardziej nie nakłaniała jej i nie wpływa na nią by sprawozdanie złożyła w innym terminie. Z tych względów, omawiając własne zachowanie i zachowanie doradcy w świetle regulacji prawnokarnych, spółka zarzuciła organowi wydanie decyzji bez zindywidualizowania jej winy przy nałożeniu kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz towarów niebezpiecznych lub związany z tym przewozem załadunek lub rozładunek jest obowiązany przesłać wojewodzie jeden egzemplarz rocznego sprawozdania, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. W sprawie jest poza sporem, że W. sp. z o.o. z siedzibą w P. podlegała temu obowiązkowi wykonując załadunek i rozładunek towarów niebezpiecznych oraz magazynując go, a także jest bezsporne, że wymagane prawem sprawozdanie złożył po terminie zakreślonym wymienionym przepisem. Przepis art. 23 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy jest przepisem prawa materialnego określającym bezpośrednio obowiązki wymienionych w nim podmiotów. Obowiązki te nie wymagają konkretyzowania w formie decyzji administracyjnej czy innych władczych działań organu administracji publicznej. Przesłanie sprawozdania nie wszczyna jakiegokolwiek postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Nie stanowi zatem etapu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sytuacji tej w żaden sposób nie zmienia okoliczność, że niewykonanie określonego w omawianym przepisie obowiązku może być przyczyną zastosowania sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz Lp. 6.5.4 załącznika do tej ustawy, co następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w samodzielnym postępowaniu prowadzonym przez inne organy niż wojewoda, do którego powinno zostać przesłane roczne sprawozdanie w terminie podanym w przepisie art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że termin określony w art. 23 ust. 2 pkt 1 wymienionej ustawy jest przepisem prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r. w sprawie II GSK 578/08). Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem przepisów rozdziału 10 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego "Terminy" nie stosuje się do terminów materialnych (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 r., str. 389 - 390 i przytoczone tam orzecznictwo i literatura). W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia podjęta próba zastosowania przez skarżącą czy to bezpośrednio czy w drodze analogii art. 57 § 4 k.p.a. do terminu określonego w przepisie art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Należy również zauważyć, iż skarżąca miała świadomość tego, że w soboty urząd wojewódzki jest zazwyczaj nieczynny, a placówki pocztowe nie zawsze działają w pełnym wymiarze czasowym lub podobnie jak urząd wojewódzki są w soboty zamknięte. W takiej sytuacji powinna dla zachowania terminu do złożenia wymaganego sprawozdania, nie zwlekając do ostatniego dnia, dopełnić wymaganego od niej obowiązku w terminie wcześniejszym. Natomiast to że doradca ds. bezpieczeństwa zatrudniony przez spółkę dopuścił się zwłoki w nadaniu sprawozdania niesie skutek negatywny dla spółki, gdyż to wyłącznie przedsiębiorca jest odpowiedzialny za niedopełnienie obowiązków swojego pracownika. Nie niweczy to roszczeń regresowych spółki w stosunku do jej pracownika, jednakże to uprawnienie spółki nie ma wpływu na skutek jaki niesie w sobie naruszenie terminu prawa materialnego. W tym znaczeniu brak wpływu skarżącej lub niegodzenie się na powstanie naruszenia, o których to stanowi art. 93 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym, nie miały znaczenia dla zaskarżonego rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna nakładająca karę pieniężną za naruszenia przepisów ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych ma charakter tzw. decyzji związanej. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione naruszenie określone w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych jest co do zasady oderwana od kwestii winy odpowiedzialnego przedsiębiorcy, a także od zaistnienia szkody bądź stanu zagrożenia nią. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło naruszenie obowiązku określonego w powołanym przepisie, bez wnikania jakie były przyczyny naruszenia tego obowiązku i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim ustalenie faktu naruszenia terminu ustawowego z art. 23 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy i stwierdzenie odpowiedzialności za naruszenie tego przepisu - przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy i możliwości przyczynienia się do jej powstania. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.