VI SA/Wa 2194/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Asesor WSA Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 6 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] był wyznaczony, zgodnie z art. 130a ust. 5 i 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1251 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.r.d.") jako jednostka do przechowywania pojazdów usuwanych z dróg w powiecie [...] - parking przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] orzekł przepadek pojazdu marki [...] nr rej. [...] na rzecz Powiatu [...]. Zbiorczym wnioskiem z 6 lipca 2015 r. S. K. zwrócił się do Starosty [...] o przyznanie zapłaty za przechowywanie pojazdów na parkingu położonym w [...] przy ul. [...], w tym pojazdu marki [...] nr rej. [...]. Wniosek ten został rozpoznany przez Starostę [...] (dalej też jako "Organ I instancji" lub "Starosta") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., które zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też jako "Organ II instancji", "Organ odwoławczy", "Kolegium" lub "SKO"). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Powiatu [...], postanowieniem z dnia [...] lutego 2023 r. przyznał S. K. wynagrodzenie w wysokości 3 910 złotych za dozór pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym w okresie [...] w okresie od 18 września 2012 r. do 1 sierpnia 2016 r. (punkt pierwszy) oraz odmówił przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrot koniecznych wydatków związanych wykonywaniem dozoru przedmiotowego pojazdu za okres od 2 sierpnia 2016 r. (punkt drugi). Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi S. K. w dniu 23 lutego 2023 r., który w dniu 28 lutego 2023 r. wniósł na nie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W dniu [...] kwietnia 2023 r. S. K. zmarł. W dniu [...] czerwca 2023 r. aktem notarialnym rep. [...], powołano zarządcę sukcesyjnego zmarłego przedsiębiorcy w osobie M. K., która z kolei w dniu 13 czerwca 2023 roku udzieliła stosowanego pełnomocnictwa radcy prawnemu P. S. I ustanowiony przez zarządcę sukcesyjnego pełnomocnik, pismem z dnia 12 marca 2024 r. wystąpił do Prezesa SKO o wskazanie, na jakim etapie rozpoznania znajduje się między innymi zażalenie wniesione na postanowienie z Starosty Powiatu [...] [...] lutego 2023 r. dotyczące przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym w okresie [...], przy czym do wspomnianego pisma załączono między innymi wypis z aktu powołania zarządcy sukcesyjnego. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] maja 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej też jako "k.p.a.") oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.; dalej też jako "u.p.e.a.") a także art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 570), uchyliło postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2023 r. w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji odwołał się do treści art. 922 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku, poz. 1061 ze zm., dalej też w skrócie jako "k.c.") i wskazał, że nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Spadek stanowi ogół praw i obowiązków majątkowych zmarłego o charakterze cywilnoprawnym. Do spadku nie należą natomiast majątkowe prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, wynikające z przepisów należących do innych działów prawa (prawa administracyjnego, prawa finansowego), także wówczas, gdy skutki prawne śmierci osoby fizycznej są oceniane stosownie do przepisów kodeksu cywilnego regulujących spadkobranie. Stwierdzając powyższe, organ odwoławczy podniósł, że w analizowanej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. Przepis ten pozostaje w związku z problematyką usuwania pojazdów z drogi i ich późniejszego przechowywania na wyznaczonych parkingach strzeżonych, o czym mowa w treści art. 130a p.r.d. Istotą instytucji usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami jest wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym. SKO odwołało się przy tym do uchwały Sądu Najwyższego z 19 czerwca 2007 r., III CZP 47/2007 w której wskazano, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest "parkowanie", określane także w powołanych przepisach jako "przechowywanie" usuniętych pojazdów, nie ma charakteru cywilno-prawnego. W ocenie organu odwoławczego, jest to typowy stosunek administracyjny, powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych, polegających na tym, że: po usunięciu pojazdu jego właściciel powiadamiany jest w trybie administracyjnym o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, w razie nieodebrania pojazdu w ustawowym terminie, podstawą do odbioru pojazdu jest zezwolenie administracyjne, którego wydanie uzależnione zostało między innymi od uiszczenia opłaty za usunięcie pojazdu i parkowanie, wysokość tej opłaty ustala rada powiatu. Kolegium stwierdziło również, że prawo do zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór nie podlegają dziedziczeniu jako stosunek administracyjnoprawny, co zdaniem organu, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym wyroku w WSA Gorzowie Wielkopolskim z 18 października 2012 r., II SA/Go 689/12 oraz wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 4 października 2013 r., III SA/Wr 451/13. Skutkiem powyższych rozważań SKO była konstatacja, że skoro prawo do zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór nie podlegają dziedziczeniu, a wnioskodawca zmarł w toku postępowania przed organem II instancji, to postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, M. K. – Zarządca Sukcesyjny [...], Parking Strzeżony w spadku (dalej też jako "skarżąca" lub "Zarządca sukcesyjny), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: 1. art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; 3. art. 30 § 4a k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 ustawy z 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 170; dalej: ustawa o zarządzie sukcesyjnym) poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie postępowania z udziałem zarządcy sukcesyjnego; II. prawa materialnego tj.: 1. art. 102 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu pomimo złożenia stosownego wniosku przez dozorcę; 2. art. 922 § 2 Kodeksu cywilnego poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prawo do wynagrodzenia za sprawowany dozór nad pojazdami na parkingu wyznaczonym jest prawem niedziedzicznym po złożeniu wniosku przez dozorcę; W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, ponieważ postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2024 r. nr [...], wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, S. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] zmarł w dniu [...] kwietnia 2023 r., już po wniesieniu zażalenia na postanowienie Starosty Powiatu [...] z [...] lutego 2023 r. a zarządcą sukcesyjnym przedsiębiorstwa w spadku została M. K. Podkreślenia zatem wymaga, że właśnie w celu zapewnienia przedsiębiorcom, będącym osobami fizycznymi, warunków do zachowania ciągłości funkcjonowania przedsiębiorstwa po ich śmierci do porządku prawnego wprowadzono ustawę z 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw, która kompleksowo reguluje funkcjonowanie przedsiębiorstwa w okresie tzw. zarządu sukcesyjnego. Celem tej ustawy jest stworzenie ram prawnych dla płynnej kontynuacji działalności wykonywanej wcześniej przez zmarłego przedsiębiorcę – osobę fizyczną po jej śmierci, do czasu ustalenia następców prawnych przedsiębiorcy i rozstrzygnięcia o dalszych losach przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ww. ustawy, reguluje ona zasady tymczasowego zarządzania przedsiębiorstwem po śmierci przedsiębiorcy, który we własnym imieniu wykonywał działalność gospodarczą na podstawie wpisu do CEIDG, oraz kontynuowania działalności gospodarczej wykonywanej z wykorzystaniem tego przedsiębiorstwa. Jak wynika z art. 2 pkt 1 ww. ustawy przedsiębiorstwo w spadku obejmuje składniki niematerialne i materialne, przeznaczone do wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, stanowiące mienie przedsiębiorcy w chwili jego śmierci. W myśl art. 21 pkt 1 ustawy o zarządzie sukcesyjnym zarządca sukcesyjny działa w imieniu własnym, na rachunek właściciela przedsiębiorstwa w spadku. Zarządca sukcesyjny może pozywać i być pozywany w sprawach wynikających z wykonywanej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej lub prowadzenia przedsiębiorstwa w spadku oraz brać udział w postępowaniach administracyjnych, podatkowych i sądowoadministracyjnych w tych sprawach. W postępowaniach w takich sprawach zarządca sukcesyjny działa w imieniu własnym, na rzecz właściciela przedsiębiorstwa w spadku (art. 21 pkt 2 cyt. ustawy). W art. 29 ustawy o zarządzie sukcesyjnym wskazano natomiast, że od chwili ustanowienia zarządu sukcesyjnego zarządca sukcesyjny wykonuje prawa i obowiązki zmarłego przedsiębiorcy wynikające z wykonywanej przez niego działalności gospodarczej oraz prawa i obowiązki wynikające z prowadzenia przedsiębiorstwa w spadku. Powyższe dotyczy wszystkich praw i obowiązków, niezależnie od źródła ich powstania. Mogą one wynikać przede wszystkim z czynności prawnych i innych zdarzeń wywołujących skutki w sferze prawa cywilnego oraz przepisów prawa. Zgodnie z intencją ustawodawcy zarządca sukcesyjny może wykonywać także obowiązki o charakterze publicznoprawnym, wynikające np. z zaleceń pokontrolnych lub decyzji administracyjnych, które są związane z działalnością gospodarczą i pozostają aktualne mimo śmierci przedsiębiorcy albo powstały później (p. pkt 1.6 lit. c uzasadnienia projekty, str. 44). Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 ustawy o zarządzie sukcesyjnym w przypadku braku odmiennych postanowień umowy lub przepisów ustawy do umów zawartych przez przedsiębiorcę w zakresie działalności jego przedsiębiorstwa, z wyłączeniem umów, których wykonanie zależy od osobistych przymiotów zmarłego przedsiębiorcy, stosuje się przepisy ust. 2-4. Omawiany przepis statuuje tym samym zasadę kontynuacji umów zawartych przez przedsiębiorcę w zakresie działalności jego przedsiębiorstwa po jego śmierci. Jednocześnie modyfikuje ogólne zasady następstwa prawnego z art. 922 § 1 k.c., z którego wynika, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób (czyli spadkobierców), stosownie do przepisów księgi IV Kodeksu cywilnego. W założeniach do ustawy o zarządzie sukcesyjnym podkreślano, że ww. artykuł nie jest wystarczającą podstawą, aby stwierdzić, że kontynuacji po śmierci przedsiębiorcy podlegają wszystkie nawiązane przez niego stosunki umowne (p. pkt 1.6 lit. f uzasadnienia projekty, str. 50). Wobec tego należy przyjąć, że przepis art. 30 ww. ustawy ma charakter szczególny wobec zapisów Kodeksu cywilnego dotyczących zasad sukcesji. Jako taki (czyli lex specialis) powinien on być stosowany w pierwszej kolejności do umów zawartych przez przedsiębiorcę w zakresie działalności jego przedsiębiorstwa. Podkreślenia wymaga, że umowy zawarte przez przedsiębiorcę w zakresie działalności jego przedsiębiorstwa to przede wszystkim umowy bezpośrednio związane z wykonywaniem przez niego za życia działalności gospodarczej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że w dniu [...] czerwca 2023 r. aktem notarialnym rep. [...], powołano zarządcę sukcesyjnego zmarłego przedsiębiorcy – M. K. Zgodnie z kolei z art. 30 § 4a k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, wynikających z prowadzenia przedsiębiorstwa strony, w razie jej śmierci w toku postępowania, jeżeli został ustanowiony zarząd sukcesyjny przedsiębiorstwem strony, na jej miejsce wstępuje zarządca sukcesyjny (...). Zarządca sukcesyjny, kontynuując działalność wykonywaną wcześniej przez zmarłego przedsiębiorcę, będzie przy tym korzystał z rozwiązań przewidzianych ustawą o zarządzenie sukcesyjnym. Tym samym stanowisko organu odwoławczego, w myśl którego, w sprawie zastosowanie znajduje art. 922 § 2 k.c., jako błędne, nie zasługuje na aprobatę. Podkreślenia wymaga, że rozwiązanie przewidziane w art. 30 ust. 1 ustawy o zarządzie sukcesyjnym koresponduje z art. 922 § 2 k.c., gdyż prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą w ogóle nie wchodzą w skład spadku, a zatem nie mogą także stanowić składników przedsiębiorstwa w spadku. Reasumując, wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], śmierć S. K. w toku postępowania odwoławczego, w sprawie dotyczącej rozpoznania złożonego przez niego wniosku o przyznanie mu wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków, związanych wykonywaniem dozoru pojazdu marki [...] nr rej. [...], w sytuacji, w której powołano zarządcę sukcesyjnego zmarłego przedsiębiorcy – M. K., nie skutkuje bezprzedmiotowością tegoż postępowania. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie miało podstaw do uchylenia postanowienia Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2023 r. w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, lecz powinno rozpoznać zażalenie. Zauważyć przy tym należy, że przywołane w treści zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2024 r. nr [...], orzeczenia sądów administracyjnych zapadły jeszcze przed wejściem w życie przepisów ustawy o zarządzie sukcesyjnym a zatem tezy w nich zawarte w realiach niniejszej sprawy są ewidentnie nietrafne. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania (punkt drugi sentencji) rozstrzygnięto z kolei na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).