VI SA/Wa 2195/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja wymieniona w pkt 1. nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2006 r. wpłynął wniosek skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rejonie ul. B., w celu umieszczenia, dwustronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni 36 m2 w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. W odpowiedzi ZDM pismem z dnia [...] listopada 2006 r. poinformował spółkę, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmawiająca zajęcia ww. terenu. W piśmie tym organ poinformował spółkę, iż stosownie do art. 10 k.p.a. ma ona prawo zapoznać się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz wypowiedzieć się w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. odmówił spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji i zakresie. Powyższa decyzja wydana została w oparciu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej udp. (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składały się dokumenty powszechnie znane takie jak: 1. Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską; 2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; 3. statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006. oraz 1. opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W.opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów- Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; 2. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony; 3. charakterystyka reklamy oraz jej powierzchnia zawarte w złożonym wniosku strony. W ocenie organu analiza zgromadzonych dokumentów oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy pozwalały stwierdzić, iż wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy było niemożliwe. Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a co za tym idzie wolę zmniejszenia liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowania bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Zdaniem organu dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama adresowana będzie do kierujących pojazdami. Ponadto, pas drogowy ul. G. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. charakteryzując się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Kolejnym ważnym elementem jest limit dopuszczalnej prędkości na wnioskowanym odcinku drogi, który w związku z prowadzoną przez Komendanta [...] Policji akcją poprawy płynności ruchu drogowego na terenie [...] W. ma ulec podwyższeniu do 70 km/h. Dodatkowo organ podkreślił, iż przedmiotowa reklama umieszczona została na trawniku, a to powoduje, iż przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego, dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. Wskazane powyżej okoliczności, w ocenie organu w sposób jednoznaczny przesądzają, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony a zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodziła przesłanka określona art. 39 ust. 3 udp, która uzasadniałaby wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanej reklamy. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzucono organowi I instancji naruszenie: 1. 39 ust. 3 udp. poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie; 2. art. 6 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji przez osobę nie posiadającą umocowania; 3. art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w postaci zapoznania się z materiałem dowodowym; 4. art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe i oparcie się o opinię L. K., a pominięcie korzystnych dla strony okoliczności faktycznych; 5. art. 79 k.p.a. poprzez niezastosowanie; 6. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego. Na wstępie odwołania wskazano, iż przy zastosowaniu art. 39 ust. 3 udp, w ww. sytuacji organ I instancji winien rozważyć czy rzeczywiście posadowienie nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. G. ma istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Według skarżącej, organ może odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tylko wówczas, gdy ustali tego rodzaju wpływ instalacji na bezpieczeństwo ruchu drogowego w tym obszarze, ponadto zwrócono uwagę na fakt, iż wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. uzasadniano tym, iż nikt nie może wydawać decyzji administracyjnych w imieniu prezydenta [...] W., na podstawie upoważnień wydanych przez osobę, której mandat wygasł. Według skarżącej nastąpiło naruszenie art. 10 k.p.a., mimo iż organ poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z dowodami. Jednakże po zawiadomieniu strony o możliwości zapoznania się z aktami, do akt sprawy, na krótko przed wydaniem decyzji zostały złożone nowe dowody, o których przeprowadzeniu skarżąca nie została poinformowana. Dlatego też, według spółki, organ powinien ponownie ją zawiadomić o możliwości zapoznania się z opinią mgr inż. L. K. oraz wynikami W. Badań Ruchu 2005 przeprowadzonymi przez BPRW S.A., dlatego w tym zakresie naruszony został również art. 81 k.p.a. W odwołaniu wskazano, iż został również naruszony art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Poddano w wątpliwość wartość merytoryczną opinii sporządzonej przez L. K. a ponadto zakwestionowano wiarygodność inż. L. K. jako biegłego. W ocenie skarżącej powyższe dokumenty mogą być wykorzystywane jedynie na prywatne potrzeby, a nie w ramach postępowania administracyjnego, gdzie istotną wagę przykłada się do rzetelności dowodów. Powołując się na zapisy art. 7 i 77 k.p.a. podniesiono, iż organ niewłaściwie przeprowadził postępowanie administracyjne, bowiem nie zbadał okoliczności umożliwiających dalsze funkcjonowanie reklamy w terenie. Co do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. strona wskazała, iż jej zdaniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pominął dowody świadczące na korzyść skarżącej oraz nie wykazał, iż w sposób istotny uległy zmianie okoliczności, które obecnie uzasadniałyby inne rozstrzygnięcie niż to miało miejsce w latach poprzednich. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ, powołał się na treść art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i oceniając pracę organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, iż w zaskarżonej decyzji powołano się na szereg opinii i dokumentów, które uwzględniono przy wydaniu rozstrzygnięcia. Organ I instancji prawidłowo uzasadnił też powzięte przez siebie stanowisko, co nie potwierdza zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Co do zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 81 k.p.a. organ podkreślił, że zarządca drogi ma prawo odmówić wydania zezwolenia na dalsze funkcjonowanie urządzenia reklamowego, jeśli uzna że przyczyni się to do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarząd drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskodawcy, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta, jakim jest pas drogowy ulicy G., mający zasadnicze znaczenie w systemie komunikacji samochodowej i charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu drogowego, zagraża bezpieczeństwu tego ruchu, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Organ odwoławczy podkreślił również fakt, iż biorąc pod uwagę znaczną powierzchnię reklamy nie ma podstaw do wniosku, że taka reklama nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych. Zarząd Dróg Publicznych jest odpowiedzialny za ochronę wskazanego dobra i od niego zależy ocena czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia, por. wyrok NSA z dnia z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony na mocy art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podtrzymując w pełni twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu a dotyczące kwestii naruszenia przepisu art. 39 ust. 3 oraz naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik spraw tj. art. 7, 77, k.p.a. przez niewskazanie przez organ I i II instancji, czy nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej przez organ I instancji o uzupełnieniu akt o opinię IBDiM oraz poprzez niezawiadomienie skarżącej przez organ II instancji o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem zaskarżonej decyzji, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób ogólny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna, jednakże nie z przyczyn w niej podanych. W sprawie zachodzi nieważność postępowania organu odwoławczego – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Organ administracji pierwszej instancji – Zarząd Dróg Miejskich w W. - rozpoznał sprawę o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. rej ul. B. pod reklamę, wydając decyzję odmawiającą zajęcia przedmiotowego pasa drogowego. Decyzja, co wynika z adnotacji "Otrzymują" została doręczona stronie – spółce M. Z adnotacji na tej decyzji wynika, że radca prawny G. F., występujący przed Sądem jako pełnomocnik skarżącej spółki na podstawie pełnomocnictwa załączonego do skargi, zapoznał się z wymienioną decyzją i aktami administracyjnymi. Jednakże z tej adnotacji radcy prawnego wynika, iż zapoznał się z aktami administracyjnymi jako pełnomocnik A. (A.), a nie jako pełnomocnik strony (adresata decyzji) – M. sp. z o.o. Nadto zapoznając się z aktami administracyjnymi nie załączył do sprawy pełnomocnictwa spółki M. sp. z o.o. Następnie ten sam radca prawny złożył odwołanie od wymienionej decyzji, powołując się na złożenie pełnomocnictwa, którego w aktach administracyjnych nie było. Ponieważ Sąd powziął wątpliwość w tym zakresie, zwrócił się, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI z dnia [...] grudnia 2007 r., do Samorządowego kolegium Odwoławczego w W. wezwaniem z dnia [...] stycznia 2008 r. o nadesłanie oryginału lub potwierdzonej za zgodność kopii pełnomocnictwa uprawniającego radcę prawnego G. F. do występowania w imieniu strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o przesłanie żądanego pełnomocnictwa do Sądu. Zarząd Dróg Miejskich w W. pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa dla radcy prawnego G. F. do występowania w imieniu spółki M. Z powyższych ustaleń wynika, iż pismo zatytułowane "Odwołanie", zostało sporządzone, podpisane i wniesione przez radcę prawnego G. F. bez umocowania do tych czynności przez stronę postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z pominięciem tych okoliczności, rozpoznało pismo "Odwołanie" wydając w dniu [...] października 2007 r. decyzję merytoryczną, która następnie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez radcę prawnego G. F., już właściwie umocowanego do złożenia skargi i występowania przed Sądem. Stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, przy czym pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokółu (art. 33 § 2 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika by radca prawny G. F. został umocowany do występowania w postępowaniu administracyjnym przez udzielenie pełnomocnictwa do protokółu. Jeżeli ta sytuacja nie zachodziła, to zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a pełnomocnik powinien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, mogąc również samemu uwierzytelnić taki odpis. W sprawie nie miał miejsca przypadek określony w art. 33 § 4 k.p.a., bowiem radca prawny nie był i nie mógł być, członkiem najbliższej rodziny lub domownikiem strony, gdyż stroną była spółka kapitałowa prawa handlowego. W tych warunkach, rozpoznanie przez organ odwoławczy pisma nazwanego "Odwołanie" nie pochodzącego od skutecznie umocowanej przez stronę osoby, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 p.p.s.a. po stwierdzeniu, iż zachodzą przyczyny podane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.